服務于新型農業經營體系建設的農村土地所有權主體制度完善

韓瑞萍

摘 要：明晰的土地產權制度是土地有序、高效、積極流轉的前提，進而才能更好地為中國的新型農業經營體系的建設服務。但目前中國的農村土地所有權制度尤其是主體制度還存在一系列問題，對農村土地所有權主體制度的完善提出了自己的建議。

關鍵詞：新型農業經營體系；土地所有權；主體制度

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0026-02

土地制度是農村的基礎制度，土地是農民謀生的主要手段，承擔著社會保障的職能。2013年1號文件中提出建立新型農業經營體系旨在引導農村土地承包經營權有序流轉，2014年1號文件提出要盡快推進承包地的所有權、承包權和經營權三權分離，為農地的有序、高效流轉做好制度上的準備。反觀中國的農村土地所有權制度，64.6%的專家都一致認為產權主體缺位是當前農村土地制度存在的主要問題，故完善農村土地所有權主體制度對于新型農業經營體系的建設具有重要的意義。

一、中國農村土地所有權主體制度概述

在中國，所有權的主體一般分為國家、集體、私人和法人，其中集體包括城鎮集體和農民集體；《民法通則》對中國民事主體也有規定，即為自然人和法人兩種。《憲法》第10條第2款明確規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條第2款規定：集體所有的土地依照法律規定屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有?！段餀喾ā返?9條規定：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。第60條規定：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（1）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（2）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（3）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。中國《土地管理法》據此進行了補充說明。

由此可知現階段中國對農村集體土地所有權主體的定位為集體，即“農民集體”，細分為“村農民集體”、“村內農民集體”和“鄉鎮農民集體”，且由農村集體經濟組織或村民委員會或村民小組經營、管理。新近的《農村土地承包法》和《物權法》等再次重申了“農民集體”的這一主體地位，始于2010年年初開始的集體土地確權登記也是在上述三類主體范圍內進行的核實頒證。

二、中國農村土地所有權主體制度存在的若干問題

1.所有權性質模糊。學者們意見不一，有說集體所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權；也有說集體土地所有權是一種新型的總有，所謂新型總有，是日耳曼法上的一項制度，是指不具有法律上人格的團體，以團體資格對物享有所有權的一種共同共有。集體成員對集體財產（土地）享有占有、使用和收益權，并且依法按平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權；也有不少學者說集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體財產（土地）為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權，這些恰恰反映了當前集體土地所有權性質模糊的現狀。

2.主體身份虛化。中國農村土地的所有權主體為“農民集體”，沒有涉及到集體所有權主體的法律地位等深層次問題。按照傳統民法上及《民法通則》中關于主體的規定只有自然人和法人的概念，沒有集體的表述，國家在特殊時候也可以作為特殊的民事主體參與民事活動，那么我們不禁要問：集體作為法定的主體，它到底是自然人還是法人？而且鄉（鎮）、村和村內的農民集體，這三種權利主體之間是什么關系？一系列的爭議將“農民集體”這一農村土地所有權主體的法律地位、法律身份推到了質疑的境地。

3.主體權益的實現和保護缺乏基礎。新的《土地管理法》規定：為了合理利用土地，切實保護耕地，國家實行土地利用總體規劃制度、土地用途管制制度、耕地特殊保護制度和土地執法監察制度。所以，集體土地所有權是受限制的所有權。雖然這種限制是必要的，但應當保持在正當的限度內。可現實中我們卻發現在現有的有關土地問題的法律法規中，對集體土地所有權限制性規定是明確具體的，但保護性規定相對模糊、抽象，且對其限制超越了社會公共利益的范圍，如在使用權和收益權方面，明顯地存在以管理權排斥、替代所有權的現象，如村委會代管集體土地任意改變土地用途、村委會強行要求或者禁止農民從事某些屬于自主經營權范圍內的生產經營活動等，作為農村土地所有權的主體—農民集體沒有充分的發言權和自主權。

一定的所有權運作必須先通過一定的組織做出決策，同時必須通過一定的組織執行決策，但是法律中對于集體土地的所有權主體沒有進行內涵、組織設置等方面的規定，使得權益的保護和實現缺乏“人”的要素。

三、完善中國農村土地所有權主體制度的若干建議

1.明確重構和實現所有權主體制度必須遵循的原則。尊重歷史形成的三類主體的原則：縱觀中國農村土地制度，其三類主體的形成已經超過半個世紀之久，這種主體的設置不僅是法律層面的問題，更涉及農村的社會結構，不能隨意變動，即要尊重和承認“村農民集體”、“村內農民集體”和“鄉鎮農民集體”是農村土地的合法且明確的所有權人；應符合民事主體理論要求的原則：所有權是一項重要的民事權利，所有權的權利人當然是合法的民事主體之一，土地所有權作為關系中國幾億農民利益的一項重要財產權利，土地所有權主體也必然是合法的民事主體，對此我們在對農村土地所有權主體的組織機構設置、運行程序設計等之前，就一定首先要明確它的民事主體身份；必須與村民自治組織相分離的原則：村民委員會，為中國大陸地區鄉（鎮）所轄的行政村的村民選舉產生的群眾性自治組織，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，按照相關法律的規定，群眾性自治制度也是中國一項基本政治制度，所以不難理解，村委會更多地被抹上了行政色彩，所以如果按照現行立法的規定，將村委會確定為農村土地所有權的管理人，就勢必造成村委會的自治組織身份和土地管理者身份兩者混同，在更多的時候容易導致私權行政化，農民權利被行政權力干預和損害，所以對農村土地的管理主體一定要與村民自治組織相分離。endprint

2.探明農村土地所有權的性質。筆者認為堅持集體土地所有權為“個人化與法人化的契合”是比較合理的，這樣既便于將其納入傳統的自然人所有權和法人所有權的邏輯體系中，不但賦予惡劣成員權，也突出了其特殊性，更便于借鑒公司法人治理結構重塑農村集體土地所有權，“農民集體”與農民個體、村委會擁有平等的法律地位，以保護和實現農民集體利益的最大化為宗旨，形成權責明確、激勵與約束機制并存的格局，從而轉變由于原來集體土地所有權性質模糊而出現的“集體所有、人人所有、又人人沒有”的局面。

3.明確農村土地所有權主體的法律地位。在堅持農村土地所有權性質的前提下，農村集體的法律身份即可迎刃而解，農村集體應是地位與自然人平等的法人，具體來說就是承認三類主體的法人資格，進而理順國家、農村自治組織、土地所有者和農民四者的關系。要在農村建立自治法人制度，將行政村或村民小組確立為自治法人。該自治法人是社團法人的一種，它以全體村民為社員，自治法人作為農村土地的所有權主體，屬于村一級的土地，歸村法人所有，屬于村民小組一級的土地歸村民小組法人所有，村與小組法人在法律地位上平等，這樣也能與“國家財產屬于全民所有”即國家法人所有相對應。在此已有先例：《墨西哥農地法》第9條規定：“村社具有法人資格，擁有自己的財產，是國家賦予的土地及其他途徑獲得土地的所有者”。

4.確認農村集體成員權以保證土地利益真正落實到農民個體。農村土地所有權主體制度的完善必須以作為“農民集體”成員的農民個體利益的保護為最終目標。但是現行法律卻沒有對“本集體成員”做出明確的規定，這就導致農民集體內部關系界定不清，而集體成員權的確定有助于解決這個問題。集體成員權是以集體的成員資格為發生基礎，并與這種資格相始終，換句話說，農民集體成員資格的界定問題就是農民集體成員權的界定問題。即按照戶籍的農業屬性原則、戶籍所在地原則和排他性原則作為界定農民集體成員資格的標準，進而充分行使其作為集體成員的土地承包權、社會保障權、宅基地使用權、分區收益權等權利。

5.完善農村土地所有權主體行使權利的外部保障機制。要敦促農村土地確權登記頒證工作盡快徹底進行。農村土地確權登記頒證是對農村土地所有權主體的有形確認和證明，此項工作的徹底推行就是農村土地所有權主體行使權利的最好的外部保障之一。對于確權登記發證過程中發現的問題，要本著以上原則主動解決；同時政府部門要加強政策、技術等方面的指導這一點對于小型的、還處于摸索期的農村集體法人顯得尤為重要，放權卻不放手、不放心，加強農民集體的主體意識、權利意識和維權能力，這樣才有助于其少走彎路，農民利益被最大程度保護。

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[責任編輯 劉嬌嬌]endprint