代表議案：推動立法的“源頭活水”

朱琦

代表議案是立法的重要基礎(chǔ)。市十四屆人大二次會議共收到代表10人以上聯(lián)名提出的議案79件，其中25件被列為正式議案，交市人大有關(guān)專門委員會審議。在這25件議案中，有21件為立法議案。這些議案或直接對接常委會年度立法計劃和五年立法規(guī)劃項目，或?qū)⒊蔀橥苿酉嚓P(guān)立法進程的“源頭活水”。

用嚴(yán)格制度推進環(huán)境保護

今年代表議案對環(huán)保問題的關(guān)注持續(xù)“高熱”。如何用“最嚴(yán)格制度”和“最嚴(yán)密法治”來推進上海的生態(tài)文明建設(shè)，代表們提出了許多立法建議和思路。

2013年11月20日，市十四屆人大常委會第九次會議對《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法（修訂草案）》進行了第一次審議。這項備受各方關(guān)注的地方立法作為2013年度立法結(jié)轉(zhuǎn)項目列入了今年年度立法計劃。而有兩份代表議案恰恰直接“掛鉤”這部正在修改中的地方性法規(guī)。

黃晨等30位代表提出了“關(guān)于建議修改《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法（修訂草案）》的議案”。據(jù)悉，這份議案是通過多次座談、與環(huán)保部門討論溝通、采納了許多代表的修改建議撰寫而成。在這份議案中，不僅分析了當(dāng)前上海在環(huán)保管理體制、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管等方面存在的瓶頸難點，而且還直指目前的《辦法（修訂草案）》在發(fā)揮全社會共同參與方面還不盡完善，在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度方面還有待加強，針對目前執(zhí)法難、違法成本低的現(xiàn)狀，還需作進一步的完善，并提出了新增條款和修改條款的具體建議。

“當(dāng)前本市地方法規(guī)沒有對企業(yè)主要污染物排污量申報給出具體要求，也沒有制定上海市動態(tài)排放清單的要求。”楊新代表在調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，眼下本市大氣污染物排放清單的更新以年平均為時間尺度，使本市空氣重污染事件的預(yù)報預(yù)警能力受到制約；而大氣污染源清單數(shù)據(jù)的不公開，導(dǎo)致公眾對于大氣污染物來源不清楚，同時也使產(chǎn)生高排放的企業(yè)缺少社會的監(jiān)督。為此，他和其他10位代表聯(lián)名提出議案，建議將污染源排放清單的相關(guān)內(nèi)容納入正在修訂中的本市實施大氣污染防治法辦法中。

此外，針對除夕和正月初四晚上因燃放煙花爆竹導(dǎo)致的PM2.5指數(shù)頻頻“爆表”，厲明等16位代表提出了關(guān)于修訂《上海市煙花爆竹安全管理條例》的議案，建議本市全面禁售煙花爆竹，擴大禁放煙花爆竹的區(qū)域，修改處罰條款，加強執(zhí)法力度，從而加大對本市大氣污染問題的治理力度。陳保平等15位代表提交了一份關(guān)于在本市環(huán)保法規(guī)中細(xì)化舉報制度，加強社會監(jiān)督，實行瀆職問責(zé)條款的議案。議案指出，本市有關(guān)環(huán)保法規(guī)中對于需公眾參與的檢舉控告制度缺乏細(xì)則；對舉報、舉證后執(zhí)法主體不執(zhí)法的瀆職行為如何控告訴訟，缺乏具體規(guī)定，這不僅影響了公眾參與度，弱化了環(huán)境污染的社會監(jiān)督力，致使邊治理、邊污染，邊立法、邊違法的現(xiàn)象仍大量存在，既浪費了寶貴的治理成本，也損害了法律權(quán)威，亟需通過制定細(xì)則、完善法規(guī)加以改變。

用完善法制加碼權(quán)益保障

實現(xiàn)好維護好人民群眾的切身利益，需要用法制來“加碼”。今年有不少代表議案聚集老年人、婦女、普通消費者、社會困難群體等不同社會群體的權(quán)益保障，力圖通過一系列制度設(shè)計切實保障和改善民生，回應(yīng)百姓訴求，提升生活在上海的幸福指數(shù)。

新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》于2013年7月1日起施行，增加了社會優(yōu)待、宜居環(huán)境和參與社會發(fā)展等內(nèi)容。“《上海市老年人權(quán)益保障條例》自1999年1月1日施行至今已有16個年頭，有許多具體規(guī)定已經(jīng)不適合當(dāng)今社會的實際情況。”錢翊樑等15位代表提出議案，建議市人大常委會盡快修訂條例，使之符合上位法的立法宗旨與具體規(guī)定，使上海盡快適應(yīng)率先進入老齡社會的社會實際狀況。“上海在優(yōu)待老年人方面，出臺了許多得民心、順民意的政策。但在我聽取老年群眾意見時，老年人有著非常強力的呼聲，希望能降低享受優(yōu)待的年齡‘門檻。”張雅玉代表認(rèn)為，隨著形勢的發(fā)展，國家法律和政策的出臺，以及一些兄弟省市相關(guān)政策的實施，本市戶籍老年人70歲以上享受優(yōu)待的政策已相對滯后，有必要通過修訂本市老年人權(quán)益保障條例，降低老年人享受優(yōu)待的年齡起點，使本市老年人優(yōu)待政策與上海國際化大都市相匹配。據(jù)悉，市人大常委會已將修訂《上海市老年人權(quán)益保障條例》列入2014年正式立法計劃。

隨著“單獨二孩”政策的實施，代表們更為關(guān)注其配套政策是否合理可行、法治環(huán)境是否給予支撐。吳堅等15位代表提出議案，建議及時修改《上海市實施<中華人民共和國婦女權(quán)益保障法>辦法》，將生育政策調(diào)整后有關(guān)婦女權(quán)益保護的新問題采用人性化、配套化、法治化的方式予以解決，比如，如何避免女性就業(yè)門檻的再次提高，如何減輕政策二胎家庭的生活負(fù)擔(dān)，如何緩解職業(yè)婦女在家庭與工作之間的糾結(jié)沖突等，真正把“好事辦好”。

當(dāng)前，電子商務(wù)作為一種新型商業(yè)服務(wù)模式的興起，使得社會公眾的消費方式、消費結(jié)構(gòu)和消費理念發(fā)生了巨大變化。如何保護“網(wǎng)購時代”消費者的合法權(quán)益，也成為代表議案聚焦的熱點。新修訂的《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》于3月15日正式實施，首次新增了規(guī)范和保護網(wǎng)購消費、保障個人網(wǎng)絡(luò)信息安全、確立消費者后悔權(quán)等內(nèi)容。然而，現(xiàn)行的《上海市消費者權(quán)益保護條例》早在2002年出臺，沒有涉及到網(wǎng)上交易消費者保護的問題。錢翊樑等14位代表、尹邦奇等14位代表不約而同地提出了有關(guān)修改《上海市消費者權(quán)益保護條例》的議案，建議填補本市地方立法空白，維護“網(wǎng)購時代”的交易安全，跟上乃至引領(lǐng)全國立法的發(fā)展潮流。

此外，針對加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助、預(yù)防和制止家庭暴力等一些特殊群體的權(quán)益保障問題，代表們也提出了相關(guān)的立法議案。

用法治路徑創(chuàng)新社會治理

城市建設(shè)和社會管理歷來是代表議案著墨較多的內(nèi)容。控?zé)煛⒕坝^燈光、產(chǎn)業(yè)用地……這些涉及城市建設(shè)和社會管理各方面的立法議案著重用更為可行有效的法治路徑填補管理空白、創(chuàng)新治理方式。

在社會管理方面，《上海市公共場所控制吸煙條例》實施已有三年多，盡管取得了一定成績，但仍然有很多不盡如人意的地方，例如，控?zé)煿ぷ鲄⒉畈积R，執(zhí)法處罰“雷聲大、雨點小”等等。對此，陳曉玲等11位代表提出了關(guān)于修訂《條例》的議案，并拿出了具體的修改建議。比如，增加對未成年人的限制；加大處罰力度，并且簡化處罰程序，對首次違反《條例》要求的場所直接進行罰款處罰，而不是實行先警告后罰款；建議由公安部門對個人進行統(tǒng)一執(zhí)法；進一步明確禁煙區(qū)域，避免出現(xiàn)“灰色地帶”；增加對吸煙區(qū)或吸煙室的設(shè)置要求和標(biāo)準(zhǔn)；充分發(fā)揮公共場所經(jīng)營者的監(jiān)督作用等。

在城市建設(shè)方面，經(jīng)過20多年的發(fā)展，上海的景觀燈光享譽海內(nèi)外，初步完成了從“數(shù)量—規(guī)模—質(zhì)量”的二次提升。然而，由于地方立法的“缺位”，本市景觀燈光建設(shè)管理中出現(xiàn)了一些“真空”、“盲區(qū)”，使許多現(xiàn)實問題難以得到解決。比如，無序設(shè)置景觀燈光破壞城市夜景，景觀燈光建設(shè)和運行維護職能不清，過度發(fā)展景觀燈光形成“光污染”影響市民生活等。于麗英等15位代表、潘士華等12位代表分別提出了制定《上海市景觀燈光管理條例》的議案，建議明確建設(shè)和管理主體的職責(zé)，建立行業(yè)循環(huán)機制、公益性開燈補償機制，保障景觀燈光建設(shè)和管理的投入；規(guī)范景觀燈光建設(shè)審查和監(jiān)管，既鼓勵社會單位參與景觀燈光建設(shè)，又要防止過度建設(shè)，同時避免產(chǎn)生事后監(jiān)管所帶來的強制拆除和資金浪費。

同樣，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，土地資源瓶頸成為制約上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素之一。當(dāng)前，地方政府通過淘汰調(diào)整劣勢企業(yè)等手段來盤活存量土地，提高土地產(chǎn)出效率，但由于土地在使用權(quán)出售后的監(jiān)管存在法律缺位和監(jiān)管機制的不完善，地方政府在提高土地使用效率，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面面臨諸多問題。談兵等代表提出，國家層面的一系列法律法規(guī)過于宏觀和寬泛，特別是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的流轉(zhuǎn)、使用、管理等方面出現(xiàn)的新問題新情況沒有約束力，建議盡快出臺地方性法規(guī)規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地的使用管理，特別是對閑置低效用地要有制約措施，如規(guī)定不得隨意轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租，使地方政府在土地監(jiān)管和園區(qū)二次開發(fā)中更具有針對性和操作性。