碳稅征收公平原則的實現

趙君

【摘要】隨著對氣候變化問題認識的深入，促進節能減排，發展低碳經濟已經成為我國可持續發展的戰略。國際社會公認碳稅是削減二氧化碳排放的有效經濟手段，是緩解氣候惡化的有力措施。但是碳稅征收中往往存在公平問題，通過對各國碳稅征收的比較分析，并結合我國的實際，得出在碳稅征收中實現公平原則的途徑。

【關鍵詞】碳稅 稅收 公平原則

【中圖分類號】F810.42 【文獻標識碼】A

氣候異常已經是一個不爭的事實，這威脅到人類的生存和發展。隨著對氣候變化問題認識的深入，促進節能減排，發展低碳經濟已經成為我國的可持續發展戰略。我國生態環境惡化和國際碳減排的雙重壓力促使我們必須采取切實有效的措施減少碳排放，阻止氣候的進一步惡化。在眾多的減排手段中，碳稅不失為一種具有可操作性的有效減排措施。由于碳稅在征收的過程中可能會導致社會和經濟等方面的不公平，所以碳稅征收必須符合稅收公平的原則。

稅收公平的釋義

按照西方稅收學界的解釋，稅收公平通常指國家征稅時應該使納稅人的經濟能力與所負擔的稅收相一致，同時，各個納稅人之間承受的負擔要大致均衡。就公平價值的實現而言，公平應包含經濟公平和社會公平兩個方面。稅收的經濟公平，主要是確定納稅人在稅收征納關系中承擔稅負的多少，并使各納稅人之間的稅收負擔保持均衡。①它包括稅收的橫向公平和縱向公平。所謂稅收橫向公平，即納稅能力相同者同等納稅；所謂稅收縱向公平，即納稅能力不同者負擔不同的稅收。稅收的社會公平，主要是通過稅收在社會再分配領域中發揮作用，縮小貧富差距，使財富占有和收入分配結果在社會所有成員中達到相對均衡，以實現社會公平的目標。②

從法理的角度看，稅收公平原則是法的公平價值在稅法領域的具體化。烏爾比安曾從詞源意義上對法作過解釋：對于那些即將學習羅馬法的人，應該知道法稱謂來自何處，它來自于正義。③正義在法學研究中可以是一種價值判斷內容，而通常法律價值的判斷是依據“對一種事實行為應當是這樣或不應當是這樣”而作出的法律價值選擇。④從一般意義上說，公平與公正、正義、公道是同一序列的概念。公平作為法的基本價值，體現在法意識的形成過程中，也指導著法體制的構建和法制度的創新。稅收公平，即公平價值在稅收領域里的體現。一方面，它在法價值層面指引著稅法的價值目標：另一方面，也在法律制度層面內化為稅法的具體原則和規范。法律通常是以規范、原則和概念的形式表現公平的權威方式，而法律體系就是國家認可的一套公平標準，法律是實現公平的一種最常用、最可靠的途徑。⑤

碳稅征收的國別比較

碳稅最早是在北歐國家實行，各國的碳稅制度有較大差異，以下主要從碳稅稅率和稅收優惠、碳稅收入的使用等方面進行分析。

第一，稅率水平差別較大。其中挪威和瑞典的碳稅稅率較高，所起的激勵作用較大。由于各國的產業結構和能源結構不同，同時所采用的其他減排措施也不同，所以，各國的碳稅稅率相差較大。但對于汽油和柴油的稅率，各國通常采用較高水平的稅率，原因是各國對這些能源的需求波動小，可以為國家帶來穩定的稅收。它們通常采用混合方式征收，包括燃料的碳含量、不同行業的燃料成本比重和不同燃料的比價等。同時，對工業使用的燃料和家庭使用的燃料實行差別稅率。各國先采用了較低的碳稅稅率，在實施一段時間后再逐漸提高，這是因為征收碳稅的初期要考慮各方面的因素，以及帶給納稅人的負擔，盡量減少開征時的阻力。

第二，稅收優惠是各國經常采用的調節手段。各國對特殊行業都給予了稅收減免等優惠措施，主要是為了防止碳稅對個別企業或區域的國際競爭力產生的負面影響。各國的能源密集型行業，簽訂了自愿減排協議的企業，減排CO2達到一定標準的企業，以及居民個人使用能源排放的CO2，都會得到減免稅收的優惠。雖然各個國家采用了不同的稅收優惠方式，但出發點都是為了維護社會分配的公平，以及保護本國的特殊行業。

第三，碳稅收入的使用因各國情況而異。有些國家將碳稅收入列為專項支出項目，如運用于環境基金和環境工程等；有些國家運用碳稅的收入去補償那些受影響比較大的企業或群體，如能源密集型企業或低收入群體；有些國家在征收碳稅的同時減少其他稅收，通過財政改革，用碳稅收入來矯正其他的扭曲性稅收；還有一些國家將碳稅收入納入預算統一管理。

第四，實施效果良好。一些較早實施碳稅的國家，如丹麥、瑞典、荷蘭等國也對碳稅進行了相關的評估。評估結果顯示，碳稅一方面可以起到減少碳排放并降低能源消耗的作用；另一方面碳稅也產生了一定的經濟效應，比如增加就業崗位的作用，以及促進節能減排技術研發的作用。

通過以上的比較，我們能夠發現碳稅在這些國家的實施中存在的一些問題。首先，碳稅征管成本較高，缺乏有效的激勵機制。在市場經濟條件下，企業通常不會向政府如實報告其私人成本和效益。這就需要政府加強監管，對企業的碳排放量進行經常性的監測，這種巨大的工作量，會使碳稅的征管成本變得很高。其次，征收碳稅會影響社會公平。征收碳稅必然會給不同的利益集團帶來不同的影響，這種利益的失衡會相應地影響社會的公平。有的經濟學家從不同的角度分析了征收碳稅對不同收入群體的影響，結果顯示，由于低收入家庭用于燃料的支出比重要比高收入家庭大，因此可能遭受更大的經濟損失。再次，征收碳稅并不能完全校正“外部不經濟”。這是因為，征收碳稅雖可能增加排放企業的成本，但不會因此成為控制企業進入的障礙，特別是在經濟處于上升期的擴張階段。而新企業進入的結果，必然會帶來所排放溫室氣體的增加。

當然，這些實施碳稅的國家也意識到了這些問題，各國在征收碳稅的時候已采取了適當的措施（如差別稅率和稅收優惠等）來矯正由于碳稅而引起的經濟和社會的不公平問題。如，對低收入群體和能源密集型行業的稅收減免；對本國不同經濟發展程度的區域實行差別稅率等。大多數國家都堅持稅收收入中性的原則，在歐盟開征碳稅的初期，德國和丹麥等一些成員國通過降低社會保障稅和個人所得稅等其他它稅種的稅負，以避免造成稅負增加過多，同時采用了合理使用碳稅收入等措施。⑥endprint

在碳稅的國際實踐中也存在許多問題。各國都在努力采取各種措施減少CO2的排放，緩解氣候惡化，但對于各自在國際社會中應承擔多少減排義務始終爭論不休，對于“共同但有區別的責任”的理解也不盡相同。在保護世界環境的過程中，所有國家都負有共同的責任和義務，但各自承擔的責任大小是有區別的，發達國家由于歷史排放和經濟能力等原因，承擔主要責任；發展中國家由于面臨著生存和發展的問題，承擔次要責任。在《京都議定書》的簽定中發展中國家暫不承擔強制性減排義務，但美國一直強調共同責任，認為中國和印度等排放大國也應承擔強制性減排義務。

碳稅征收公平原則的實現途徑

各國在采用碳稅政策的過程中都出現過有關公平的問題，并且都積極采取了一些緩解措施，取得了一定的效果。以下是從微觀到宏觀對碳稅征收公平原則在個人和企業、國家、區域間、代際間的實現進行了詳細論述，其中借鑒了國外對個人的稅收優惠、對不同企業的稅率調整等方面的經驗，探索了碳稅征收中實現公平原則的路徑。

碳稅征收公平原則在個人和企業、國家中的實現。第一，碳稅征收公平原則在個人和企業中的實現。碳稅征收對低收入人群和能源密集型企業的影響較大，應采取一定的緩解和補償措施。環境惡化和資源枯竭帶來的環境成本主要轉移給了生活在環境中的民眾，低收入人群承擔了最多的環境成本。由于低收入人群的經濟條件限制，往往無法選擇自己的居住環境。在資源枯竭的情況下，能源價格上升，低收入人群相對高收入人群將更高比例的收入用于能源消耗，因此他們受到能源價格上升的影響更大。Bureau分析了征收碳稅對法國不同地區、不同收入階層的影響，認為如果對車輛排放的溫室氣體以31歐元/噸計算，那么富裕階層將失去總收入的1.9‰，而低收入階層將比富裕階層多失去總收入的4.4‰，可見，征收碳稅對窮人的影響要遠大于對富人的影響。⑦國外通常會對這些低收入者實行稅收優惠，通過借鑒國外的相關經驗，在征收碳稅的時候要給我國低收入階層一定的優惠及補貼，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳應暫不征稅，尤其在我國的北方。

征收碳稅不僅會產生社會公平問題，而且也會給能源密集型企業造成較大的影響。我國應建立和完善相應的機制，給予一定的稅收減免，保護我國能源密集型產業的國際競爭力。同時，還要照顧到社會中收入較低的群體的生活，以及西部地區發展經濟的需要。相應的補償措施可以采取稅收返還或設定免征額的方式。

第二，碳稅征收公平原則在國家間的實現。首先，碳稅的征收對發達國家和發展中國家的影響有很大差別，我們要堅持共同但有區別的責任原則。《聯合國氣候變化框架公約》的序言中明確提出了共同但有區別的責任原則。由于發達國家的碳足跡最深，對全球溫室氣體的存量貢獻最大，而發展中國家歷史排放較少，為了滿足現在的經濟增長，所排放的溫室氣體總量有所增加，但人均排放量仍比發達國家低許多。序言的最后部分提出，消除貧困和實現經濟的持續增長是發展中國家正當的、首要的事項。各國應當在公平的基礎上，決心為當代和后代保護氣候系統。

美國強調沒有中國、印度等發展中大國的參與，減排目標將難以實現。并且美國已于2009年通過《清潔能源與安全法案》，將于2020年起對碳排放密集型產品征收CO2排放稅，為了避免對外貿易的損失，發展中國家也積極地籌劃在本國征收碳稅以應對綠色貿易壁壘。

其次，國際貿易中的隱含碳排放沒有體現在國家溫室氣體清單的編制中。依據“生產者污染負擔”原則對各國CO2排放進行核算易引起碳排放強度大的生產從發達國家向發展中國家轉移，從而引發碳泄漏問題，這將嚴重影響《京都議定書》預期所要達到的減排效果。如果采用“生產者與消費者共同負擔”原則，不但可以減少碳泄漏，而且能促使生產者和消費者都改變自身行為，減少對環境的破壞。

碳稅征收公平原則在我國不同區域間的實現。征收碳稅對不同地區的能源消耗和經濟發展的影響是不同的，因為各地區存在著能源資源稟賦、經濟發展水平、產業結構等方面的差異。我國東部地區的經濟比較發達，經濟增長是建立在高效率、低消耗的基礎上的，所以對東部沿海地區征收碳稅實際上能夠減少能源消耗、優化產業結構、促進經濟增長。而中、西部地區的經濟相對落后，經濟增長是建立在高消耗、低效率的基礎上的，所以對中、西部地區征收碳稅會抑制經濟的增長，使它們處于更不利的地位。這就需要在征收碳稅之前，首先優化中、西部地區的產業結構并提高能源的使用效率。⑧

我國為縮小東、中、西部的區域經濟發展差距，曾實施了中部崛起、西部大開發等戰略。如果碳稅的征收是在全國范圍內進行，就必須設計一個公平合理的碳稅征收體系，要充分考慮地區之間能源的差異，以及各地區產業結構和經濟發展水平的不同，避免碳稅的實施阻礙中、西部經濟的發展。首先，就稅率而言，中、西部地區的碳稅稅率要設計的偏低一些，而東部地區的稅率要高一些，因為較高的稅率對中、西部地區的經濟發展的影響程度要明顯高于對東部地區的經濟影響，合適的碳稅稅率對中、西部地區企業的發展顯得尤為重要。其次，就碳稅收入而言，要通過征收碳稅實現東部地區向中、西部的轉移支付和經濟扶持，發展碳金融，建立碳稅基金。同時，鼓勵中、西部地區的企業提高能源的利用效率，促進中、西部的產業結構升級。⑨

碳稅征收公平原則在不同代際間的實現。代際公平是指每一代人都同等地享有良好氣候環境的權利，當代人和后代人之間具有平等的地位。由于世代人共同享有同一個地球，所以在對生態環境開發利用的同時要盡保護的義務，這樣才能留給后代人一個良好的氣候環境。有些人可能強調我們對大氣資源的消耗和對環境的影響是為了給后代人積累更多的財富，如果當代人類不減排、不控制氣候變化，那么我們的子孫可能面對惡劣的氣候和不可預知的災難。碳稅不僅僅需要考慮成本和效益的平衡，還需要在不同世代的人類之間分配能源、土地和大氣資源。

根據阿馬蒂亞·森的基于能力的平等和可持續人文發展理論，發展的根本目的是為了擴大人的選擇范圍，實現人的全面發展。但事實說明，人類現有的發展模式是不可持續的。為了保持可持續發展，必須減少人類活動對生態環境的破壞和對自然資源的消耗。⑩

結語

碳稅作為一項應對全球氣候變化的有效措施已逐漸為世界上許多國家所采用，并取得了良好的效果。但在碳稅征收的過程中也出現了公平與否的問題，以及如何實現公平的問題。例如，對低收入人群生活的影響、對能源密集型企業的影響、對發展中國家的影響，以及橫向的區域之間的經濟差距拉大，中、西部經濟發展受限；縱向的代際之間的公平失衡，后代人將面對先輩留下的惡劣生存環境。通過對這些問題從稅收公平的角度進行了闡述，以期實現經濟公平與社會公平。

（作者單位：遼寧大學法學院經濟法專業、武警沈陽指揮學院）

【注釋】

①王相坤：“稅收公平的法價值分析”，《河北學刊》，2007年第5期，第172～174頁。

②周全林：《稅收公平研究》，南昌：江西人民出版社，2007年，第73頁。

③[意]桑德羅·斯奇巴尼：《正義和法》，黃風譯，北京：中國政法大學出版社，1992年，第35頁。

④任際：“財政法的正義價值判斷與選擇”，《法學》，2011年第4期，第66～72頁。

⑤劉劍文：《WTO體制下中國稅收政策合法化問題研究》，北京：法律出版社，2007年，第202頁。

⑥蘇明，傅志華等：“碳稅的國際經驗與借鑒”，《經濟研究參考》，2009年第72期，第43頁。

⑦See Benjamin Bureau， Distributional Effects of a Carbon Tax on Car Fuels in France， Energy Economics， Volume 33， Issue 1， January 2011， p129.

⑧張明文，張金良等：“碳稅對經濟增長、能源消費與收入分配的影響分析”，《技術經濟》，2009年第6期，第48～51頁。

⑨彭紅楓，吳陽：“碳稅對我國區域經濟發展的影響”，《技術經濟》，2011年第2期，第88～92頁。

⑩郭冬梅：《應對氣候變化法律制度研究》，北京：法律出版社，2010年，第51頁。

責編/豐家衛（實習）endprint