完善土地征收制度中的政府職權

趙勇　曹海青

【摘要】政府作為土地征收的制定者、審批者、實施者與被征收者權益的保護者，是土地征收過程中最為重要的一環。為了保障政府土地征收職權的合憲性、合法性與正當性，政府必須在有效監督、追責機制的威懾下，嚴格遵守公共利益的價值取向與正當程序的基本原則，接受實體性與程序性的雙重約束，拓寬、拓深補償安置職責，推進土地征收的順利實施，促進社會的發展與進步。

【關鍵詞】土地征收 政府職權 公共利益 正當程序 補償安置

【中圖分類號】F301.22 【文獻標識碼】A

土地征收的本質屬性解析

“土地征收是指國家或政府為了公共利益的需要而強制取得私有土地并給予相應補償的一項法律制度。在我國，由于實行土地公有制，因而土地征收主要是指國家基于公共利益的需要征收集體所有的土地。”①我國《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地進行征收并予以相應的補償。為了保障土地征收制度的實踐性、有效性及合理性，我國相繼出臺了《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《物權法》，建構起了我國土地征收的基本制度。

土地征收作為未經土地財產所有人同意而強制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權力，是國家對內管理權的具體表現。公權力作為維護和增進公益的權力，其本質是社會成員部分權利的讓渡或者說社會成員的授權。因為“國家的一切權力屬于人民，人民是國家主權的享有者，人民只是基于保護自然權利這一特定目的，才把自己的部分權力授予政府。”②

土地作為人類最重要的財產，是人類生存的最基本資料和勞動對象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過市場和政府實現有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實體約束，以正當程序為程序制約，以合理補償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國家、集團與個人之間的利益機制，妥善解決國家公權力與公民私權利之間的矛盾與沖突，維持社會的穩定與和諧。

我國土地征收制度中政府的角色與定位

政府作為國家權力機關的執行機關，是國家公共行政權力的載體與實際行為體，承擔著公共政策的制定、決策與實施的職權，以便保障人民民主專政、社會的有序統治與和諧。土地征收作為一項基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權的組成部分。在土地征收中，我國政府具有雙重的角色與定位，具體如下：

一方面，政府作為國家權力代表，是土地征收的制定者、決策者與實施者。土地征收作為一項公共政策，以犧牲部分人的權益為代價，為全社會謀取福祉，對社會資源進行更合理的分配，解決社會問題，促進社會的進步與發展。政府作為公共權益的維護者與保障者，以國家根本大法為基礎，行使土地征收的職權。由于國家的公權力來源于社會公眾私權利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會公眾行使這項公權力，代表著全社會的利益與期望。

另一面，政府是為人民服務的行政機關，是人民的代表。政府是“為社會和人民服務的，政府的一切權力都來自于人民。因此，‘以人為本和‘人權保障是現代政府全部工作的出發點和最終依歸。”③在土地征收中，這種未經被征收者同意而強行獲得土地的行為，必然會對被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因為社會的利益而忽視這部分被征收者的權益。因而，為了從根本上保障被征收者的權益，政府應該嚴格控制與限制土地征收，以公共利益、正當程序、合理補償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現在以及未來生產生活的穩定性、持續性與品質性。

我國土地征收制度中政府職權存在的問題及原因

土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，采用強制性的手段將集體所有的土地轉化為國家所有，兼具主動性與被動性，是政府實施公共服務職權的典型表現。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國的特殊國情，導致我國政府在土地征收中擔任了多項職責，且這些職責之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權時極易角色錯亂或職權混淆，忽視土地征收的公益性、正當性與補償性，導致“土地財政”的出現，使土地征收淪為地方政府不正當發展經濟的工具。這不僅損害了人民的權益，浪費了有限的土地資源，還嚴重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會的發展與進步。

首先，法律法規未對公共利益作出明確界定。我國憲法中明確提出，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收并給予相應補償。但我國有關的法律法規并未對“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規定，任何單位和個人展開建設需要土地的，都必須依法申請。這種依法申請的國有土地既包括國家所有土地，也包括土地征收前的農民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請條款，但實際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當的彈性，甚至可以無限擴大到“任何單位和個人展開建設需要的土地”。也就是說，這一條不僅沒有對土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無限擴大，嚴重損害了被征收者的合法權益。簡言之，土地征收中“所謂的公共利益實際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免。”④政府在巨大經濟利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實現私欲的工具，為政府濫用職權提供了方便之門。

其次，土地征收的程序過于簡單、粗糙。土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，其應該有事前聽證與事后救濟的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當性。可是，我國對于土地征收的程序設置過于簡單、粗糙，存在漏洞，為政府濫用職權、玩忽職守提供了程序上的便利。

我國土地征收制度在征收前并沒有賦予社會公眾以廣泛參與權，對于被征收者的事前異議或事后救濟也都未設置相應的合法途徑，將享受公共利益福利的社會公共與財產受損的被征收者都摒棄在土地征收這項公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規定，在地方政府公告征地補償安置方案后，其應聽取被征地者的意見與建議。但是由于補償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說是單方面的通知。這對于被征收者來說，根本就不具有實際意義。同時，對于事后救濟，雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》中規定，對于征地范圍、補償標準有爭議的，應由縣一級當地政府先行協調；對于協調不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對于這項終局裁決還不滿的話，怎樣救濟，向哪個機關申訴，卻都沒有規定。這直接抹殺了被征收者的救濟權，刺激被征收者不斷上訪。endprint

再次，補償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據我國《土地管理法》第四十七條，土地征收對于被征收者應給予一定的補償與保障，但是仍然存在一定問題，具體如下：

一方面，征收補償標準過低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產生活，即遷移運輸、教育醫療、養老贍養等問題考慮在內，這是土地征收補償安置的明顯漏洞。土地作為農民安身立命的根本，是農民生產生活的保障。可是，我國政府在土地征收時并沒有考慮到這些，僅僅計算了被征收人的直接損失，補償缺乏全面性、客觀性與深刻性。

另一面，征收補償的方式過于簡單、單一，僅限于經濟補償和就業安置兩種，無法解決土地征收后的眾多遺留問題。在我國目前的土地征收補償安置體系中，補償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業，這兩項根本就不能使被征收者達到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運輸、教育醫療、養老贍養等遺留問題。這不僅嚴重影響了被征收人的生產生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補償安置費之間預留了大量的彈性空間，刺激政府濫用職權。

最后，土地征收缺乏有效的監督、追責機制。我國現行的土地征收體制內，并沒有建立有效的監督機制。因為我國政府在土地征收中，身兼多職，具有絕對的優勢與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實施者，權力制約無從談起。而在權力缺乏有效制約的前提下，極易導致權力的腐敗與濫用。因“權力過分集中，權力不受制約，權力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規律。”⑤同時，由于沒有權責統一的責任追究機制，不能威懾與警示政府濫用職權的不法行為。

完善、規范我國土地征收制度中的政府職權

首先，明確公共利益的內涵與外延，使政府能準確把握土地征收的實體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎，其本身是一個外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現代法治社會，公共利益是公、私權的平衡點，也是國家（政府）行為的合法性與合理性保持內在統一的重要依據。但迄今為止，包括我國在內，各國大都是在未加定義的情況下使用這個法律概念的。”⑥不過，我們仍然可以從公共利益的一般屬性中，歸納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發展性。公共利益不是絕對的，具有相對性，它是針對某一特定時期的社會或環境而言。公共利益會隨著社會的發展而不斷變化，摒棄或增加一些內容，以保證其本身的公共性與利益性。

雖然公共利益具有發展性與變化性，并沒有固定的內涵與外延，但是它具有兩項本質特征，即公共性與利益性。從這個意義上來說，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數成員，并與共同體的生存和發展密切相關的、具有共享性與有益性的社會價值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應公共利益的發展性與變化性，再設置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權提供了實體性基礎，也避免了政府濫用職權、滋生腐敗，推動土地征收中國家、集體、個人利益的有機統一。

其次，設置符合正當程序原則的征收程序，給予政府職權以程序性約束。土地征收作為一項具有損益性的行政行為，集公權力與私權利于一體，具有相當的沖突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉化為和諧與統一，必須以正當程序加以調和與約束。“行政法中的正當程序原則是指行政權力的運行應當符合最低限度程序公正的標準。它起源于英國自然正義原則，在美國憲法中得以發揚光大，現已成為世界許多國家行政程序的基本原則。”⑦在土地征收中，“規范征地權的關健是進行程序性制約。 ⑧因為正當程序具有規范、組織與校準功能，正當、公開、公正的土地征收程序，能從程序上對政府行使土地征收職權給予約束。具體如下：

一方面，前置聽證程序。在土地征收申請被批準之前，應該設置專門的公共利益聽證程序。這項聽證程序由中立的第三方擔任主持者與裁決者，無論是土地的被征收者還是土地征收這項公共政策的受益者或者是其他相關者都可以參加聽證程序。在聽證會上，政府必須對公共利益給予詳細的解釋說明，參與人員可以發表相應意見。聽證程序要最大限度地保證聽證的廣泛性、公開性、透明度與公正性。

另一面，事后司法救濟途徑。在土地征收執行后，被征收人認為土地征收不符合公共利益或對補償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟的手段，卻仍對行政處置結果不滿意的，法律應該給予被征收人進行司法救濟的機會。司法權作為一種中立性的裁決權，只需要對法律負責。在土地征收中，政府處于絕對的優勢地位，被征收者完全是弱勢群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應該賦予被征收者以司法救濟的權利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。

再次，建構多元化、深刻化的補償安置政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責。補償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權與發展權，必須建構多元化、深刻化的土地補償政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責，具體如下：一方面，補償標準市場化，將土地增值的部分納入補償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評估機構進行土地價值市場化評估，并將土地征用后的規劃納入評估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評估的科學性、合理性與精準性。在評估完成后，向社會公布這份土地價值評估報告，并以此作為土地征收補償安置的主要依據。

另一面，補償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經濟補償與就業安置并不能保證被征收者的生產生活，為了保障被征收者享受其應有的生存權與發展權，補償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運輸、教育醫療、養老贍養等遺留問題，彰顯政府的公共服務職能。

最后，建立有效的監督、追責機制，以保證政府職權的合憲性、合法性與正當性。政府作為社會公共管理的中心，行使對社會進行公共管理的職權。政府行使職權應該接受人大及其常委會的監督，并對其負責。土地征收作為其職權中的一項，同樣也需要監督。為了保證這種監督的有效性與及時性，應在中央及地方各級人大內部設置自上而下的土地征收監督辦公室。這種監督小組只對相應的上級監督小組負責，獨立于人大內的其他機構與組織。同時，除了司法懲罰之外，應該在行政體系內部設置一套完善的土地征收職權的責任追究機制，保障土地征收中政府職權的合憲性、合法性與正當性。

綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環，其必須依照憲法、法律等法律法規正當合理地行使自身職權。雖然在目前看來，政府的土地征收職權還有待于進一步提升與加強。但是，我們相信，在不久的將來，政府作為公權力的具體表現形式，必將能在黨的領導下，出色地行使這項公共管理職權，為全社會謀取更大的福祉，推進全人類的發展與進步。

（作者分別為中央司法警官學院副教授，中央司法警官學院講師）

【注釋】

①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁。

②吳傳毅：“社會契約·法律契約·政府責任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁。

③劉旺洪：“論法治政府的標準”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁。

④蔡樂渭：“從擬制走向虛無”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁。

⑤步云：“為‘司法獨立正名”，《環球法律評論》，2013年第2期，第22頁。

⑥李延鑄：“論‘公共利益的立法定義及其判定問題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁。

⑦呂新建：“行政法視域下的正當程序原則探析”，《河北法學》，2011年第11期，第165頁。

⑧程潔：“土地征收征用中的程序失范與重構”，《法學研究》，2006年第1期，第62頁

責編/張蕾endprint