關于住宅建設用地使用權期間屆滿后無償續期問題的探究

胡博

摘 要：眾所周知，隨著三十多年來改革開放的進行和深化，中國各項事業特別是城市化建設取得顯著成就，與城市化相對應，住宅建設用地使用權的諸多法律問題也逐漸凸顯。中國2007年頒布的《物權法》第149條第1款中規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”對續期的方式、續期的費用、續期的次數卻沒有作出進一步規定。旨在通過探究住宅建設用地使用權屆滿后無償續期的相關法律問題，論證無償續期的可行性和正當性。

關鍵詞：住宅建設用地；期間屆滿；無償續期

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0304-02

自改革開放和社會主義現代化建設以來，中國發生了翻天覆地的變化，城市化進程不斷加快，人民生活水平也逐步提高，生活日新月異。但與此同時，大量人口向城市遷移，對城市的承載能力提出了新要求，住房問題也開始顯現出來。

一、住宅建設用地使用權凸顯的問題及其百姓關注的焦點

（一）住宅建設用地使用權凸顯的問題

中國的建設用地使用權期限為70年，這可謂是眾人皆知，但經過從建國到跨越新世紀的發展，中國沿海許多地區已經面臨70期限屆滿的難題。而關于住宅用地續期的法律，只在中國2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第149條第1款中規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”對于續期的方式、續期的費用、續期的次數卻沒有作出進一步規定。東部沿海地區對該難題的處理，很大程度上是依據行政法規和土地管理條例，而這類公法性質的法律，實際上是為行政行為提供依據，其保障程度自然低于保障住宅用地使用權人權益的物權法。

（二）百姓關注的焦點

上述出現的住宅建設用地使用權問題，在續期的方式、續期費用、續期次數三個選項中，人們目前最關心的當屬續期的費用問題。續期的方式、次數只是業主們實現續期的手段，而費用的有無、費用的多寡，卻從本質上關系到百姓對住宅用地使用權的保持能力。

二、關于有償續期、無償續期觀點的討論

（一）續期費用百家談

1.一種觀點認為，建設用地使用權期間屆滿后應當有償續期。理由如下：第一，土地是不可再生資源，有償續期實質上是對部分個人財富的社會轉移，符合限制人們靠祖輩遺產坐享其成而鼓勵自身勞動創造財富的觀念，是社會公平的體現。第二，土地使用費實質上既有累計收取的地租性質，又有一次性收取的稅費性質，具有明顯的期限屬性。續期是為取得新期限應繳納土地使用費。第三，土地收益具有很強的財政屬性。有償續期可以提供穩定的地方財源，為社保、民生和經濟建設提供動力。第四，無償續期，虛化土地所有權，有土地私有化之嫌，同時不利于土地資源的配置和城市規劃發展。

2.另一種觀點認為，住宅建設用地使用權期限屆滿后自動續期，不應支付土地使用費。其理由在于：第一，“自動”續期，意味著使用權人不需要采取任何行為，包括支付土地使用費行為，建設用地使用期限就會自動續延，否則，就不是自動續期了。第二，消費者并未將建設用地使用年限與房地產價格聯系起來。在當前民眾對房價和地價均無任何博弈能力的情形下，用終其一生的收入購置房產后，還要在70年后續交昂貴的土地使用費，無法讓民眾接受。

3.多余大多數民眾則普遍認為，住宅建設用地使用權期限屆滿后應自動續期，并且認為不應支付土地使用費。土地是人們安定的根本，如若使用權期間屆滿后還需要另行繳納土地使用費，那么這就與人們買房的初衷和期望相背離。

（二）對有償續期觀點的辯駁

1.法理角度看，土地使用權續期本質上是取得新的土地使用權，因而應當遵循國有土地有償使用原則實行有償續期。

筆者認為該種說法是值得商榷的。（1）上述觀點混淆了有償使用和有償續期的區別，有償使用不等于有償續期，而有償續期必然是有償使用。要遵循國有土地有償使用原則，可以通過繳納土地稅款或者其他的方式得以實現，土地使用權的有償并不一定需要建立在有償續期的基礎上。（2）建設用地使用權分為非住宅建設用地使用權和住宅建設用地使用權，對于非住宅建設用地，由于不可避免摻雜商業用途，期限屆滿后需要有償獲得土地使用權自然無可厚非，此非本文的主題，筆者在此不論。但對于住宅建設用地，民眾取得其使用權的最初始目的在于對地上房屋的空間占有，在于居住，而非商業目的，70年的使用期限屆滿后，若需要人們對同一房屋、同一土地使用權兩次支付價款，有違土地使用權設立的本質和民眾的期望。

2.從土地制度來看，無償續期使得土地所有權無法體現，虛化土地所有權，有土地私有化之嫌，同時不利于土地資源的合理配置以及城市的規劃發展。

筆者認為這種說法也是值得商榷的。該觀點忽略了兩點：（1）續期費用與續期期限。無償續期本質上來說只是續期的費用問題，直接體現在財富流轉層面上，沒有動搖土地制度的根本，正如前文所提到的，土地權的有償使用可以通過其他如土地稅的方式來解決。而續期期限如果沒有限制的話，那才是真真正正的土地私有化。（2）只注重公權力制度上配置土地資源和城市的規劃方面，忽略了住宅用地使用權人的保護。首先，有償續期就已經有導致民眾喪失土地使用權的可能。同時，在住宅用地使用期限屆滿時，公權力為了城市規劃的需要或土地資源的配置而制定政策，也有威脅使用權可能。

3.從社會公平的角度來看，有償續期實質上是對一部分個人財富的社會轉移，符合限制人們靠祖輩遺產坐享其成而鼓勵自身勞動創造財富的觀念，是社會公平的體現。

筆者認為該說法同樣是值得商榷的。以上說法犯了以下兩點錯誤：（1）把有償續期視為個人財富社會轉移的必不可少手段，把論證的內容作為了論證前提，犯了邏輯推理的錯誤。同時，社會公平中個人財富的社會轉移，是通過消費、納稅、銀行存款、公益捐款等各種方式，然后通過再分配才進而達成的。（2）把私人財富與社會公平相對立。人們從祖輩繼承而來的不僅僅是土地使用權，更是私人財富，這是社會應保護的正當財產權，與土地資源的配置和社會公平無關。

4.另外，從法律性質上來說，住宅建設用地使用權是在他人之土地上設定的他物權，在本質上屬于地上權，期限屆滿后需要重新計算租期自然是理所應當。對其進行占有、使用、收益時，還需要通過與權利人平等協商的合意方式來取得其使用權，并支付相應的對價，在根本上還取決于權利人的合意。

筆者認為這種說法也是值得討論的。2007年通過的《物權法》之所以作出自動續期的規定，就已經剔除了他物權屆滿時需要重新達于合意的必要。至于支付對價環節的有無，不是在于對他物權的重新設立費用的計算，而根本上還是在于上文所說的：對有償續期和有償使用的辨別。

（三）關于無償續期的擔憂

正如支持有償續期的學者們所擔心的，無償續期的方式也未免是十全十美的對策。土地是不可再生資源，因中國人口的迅速增長，人類與土地的矛盾日益尖銳，土地的承載能力已經不堪重負。另外，伴隨著城市化帶來的影響，土地資源配置情況已經呈現畸形的態勢，一定程度上抑制了經濟的發展。這種種情況，都亟待制度的整合。住宅建設用地使用權70年的屆滿正是一個恰好的契機，這也是2007年《物權法》沒有對自動續期方式作出進一步規定的考慮。因此可見，無償續期對活躍市場、房地產業的發展、以及對國家產權制度的調整都造成了一定程度的消極作用。

三、無償續期的道路選擇

（一）中國香港地區的解決對策

隨著1997年香港的回歸，一國兩制政策的實施以及法律制度從英國統治下的獨立，香港對于住宅建設用地使用權屆滿的的處理方式作出了靈活的應對。

參照中國香港地區的做法。香港的處理方式是土地自動續期，期限同上一次土地批租年限，續期不需補交地價，僅需每年繳納新地稅，標準為年度差晌的3%，差晌為房產年度總租金的5%，因此，續期業主的年應繳新地稅僅及房產年租金的1.5%、市場地價的0.1 %。時至今日，此項續期制度已臻成熟并得到了廣大業主的認可。

可見，香港地區采用了自動續期的方式。同時，業主不是支付續期費用，而是通過繳納新地稅的手段來實現對使用權的繼受。無論從實施執行情況，還是從對人、對經濟的社會實效角度來說，都取得了明顯的成功，實現了雙贏。

（二）無償續期——較佳的選擇

綜上所述，我們可以了解到：

1.對于有償續期的支持者，多持著社會經濟效益、社會公共利益的觀點，旨在通過有償續期的方式實現土地資源的合理配置，從而促進社會的公平、經濟的發展。但其缺陷在于續期費用對業主造成的經濟負擔，以及其側重經濟整體效益、社會公平的出發點容易忽略對個人住宅使用權權益的保護。

2.而對于無償續期支持者而言，無償續期最大缺陷在于土地資源的配置以及財富的轉移難題。一味采用無償續期的方式，最終會損害社會的整體效益，結果是不利于社會的長遠發展。因此，筆者認為，大陸可借鑒香港的成功經驗，采用無償續期、輔之以繳納地稅的方式來實現對住宅建設用地使用權的續期。

四、結語

綜合全文所述，無償續期與有償續期相比，更具可行性和正當性。通過借鑒國內外成功的經驗，無償續期無疑站在了黃金分割點上，是實現社會效益和個人權益統一的最佳方式，是更為靈活、更為合理的制度選擇。

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