公共就業服務體系的基本特征和建設思路

李天舒

摘 要：公共就業服務是國家實施就業政策和勞動力市場調節的重要載體，建立和完善由政府主導的公共就業服務體系，是實現全社會更加充分就業和較高質量的穩定就業的必然要求。應進一步強化政府促進公共就業服務的責任，推進城鄉公共就業服務資源均等化配置，增強公共就業服務的財政保障能力，創新公共就業服務的供給方式，不斷提高公共就業服務體系的服務能力和效率。

關鍵詞：公共就業；服務體系；就業政策；就業服務能力

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0244-03

建立和完善勞動就業公共服務體系是政府的重要公共服務職能，是開發人力資源和提高勞動者素質的基礎和前提，是實現充分就業的重要保障。中國正處于經濟社會全面轉型的重要歷史時期，由于中國人口基數大、勞動力資源總量大等基本國情，勞動力供大于求的總量矛盾將長期存在。通過科學的制度和機制設計，不斷完善公共就業服務體系，更好地發揮其媒介就業供需信息、提高勞動者就業能力、改善就業結構性矛盾等功能作用，對于保持全社會就業形勢基本穩定和經濟社會順利發展具有重要的意義。

一、提供公共就業服務是現代政府的基本公共政策

公共就業服務是就業領域由政府出資向勞動者提供的公益性就業服務，它是以政府為主導，社會各方參與，通過就業服務機構，幫助各類勞動者獲得就業崗位和提升就業能力，幫助用人單位招聘用工等一系列就業服務制度和系統的總稱。公共就業服務屬于基本公共服務，政府的職責包括通過制度安排、完善財政保障、管理運行、實施監督等，為勞動者提供有效的公共就業服務。公共就業服務是國家實施就業政策和勞動力市場調節的重要載體，在實現比較充分的社會就業和優化社會人力資源配置方面發揮著重要的作用。國際經驗和國際慣例表明，發展和完善公共就業服務是各國解決就業問題的共同選擇。由政府提供公共就業服務，作為勞動力市場運行的主渠道，是建立市場化就業機制的基本要求，有利于改善勞動力市場的組織和運行。盡管公共就業服務的制度安排在不同的國家有所差異，但確定的公共就業服務的基本職能大致相同。依照國際勞工組織的觀點，公共就業服務機構的職能主要包括職業介紹服務、職業指導服務、就業培訓服務、就業崗位開發服務等。

在發達的市場經濟國家中公共就業服務體系已十分完善，即公共就業創業政策比較完善，制度化專業化運行較為有序，公共就業創業服務精細化和信息化程度較高。如歐盟已建立了統一的公共就業服務網（EURES），28個成員國之間互聯互通、信息共享。美國地區性公共就業服務資源完備，50個行政區設有近300個就業服務中心，可以為勞動者提供場地、設施及面對面的就業服務。發達國家公共就業經費投入一般由國家或地方政府穩定的財政預算渠道予以保障，財政促進就業的經費一般占當年GDP的1%左右。美國政府僅在2010—2011年間，就撥款143億美元支持公共就業服務體系建設。

二、建立和完善公共就業服務體系的政策導向

自20世紀80年代起，隨著中國從“統包統配”的就業制度向“勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業”的市場化就業機制的轉變，公共就業服務體系的建設和發展取得了顯著的進展。以免費服務制度、就業援助制度、就業與失業管理制度、對特定群體的專項服務制度等為主要內容的中國公共就業服務制度體系基本完善。

2007年公布的《中華人民共和國就業促進法》第35條明確規定：縣以上人民政府應建立健全公共就業服務體系，設立公共就業服務機構。明確了建立公共就業服務制度的要求，闡明了公共就業服務的公益性質定位和政府為勞動者提供的公共就業服務的基本范圍。依據法律中國公共就業服務具有以下基本功能和定位：以促進就業為目的；服務對象為城鄉全體勞動者；以提供公益服務來定性，明確政府的主體責任；公共政策和公共財政給予保障和支持。

2012年國務院頒發的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確提出“十二五”期間政府提供如下四個方面的勞動就業公共服務：一是為全體勞動者免費提供就業信息、就業政策咨詢、職業指導和職業介紹、就業失業登記等服務；二是為就業困難人員和零就業家庭提供就業援助；三是為失業人員、農民工、殘疾人、新成長勞動力等提供職業技能培訓和技能鑒定補貼；四是為全體勞動者免費提供勞動關系協調、勞動人事爭議調解仲裁和勞動保障監察執法維權等服務。可見，針對特定服務對象提供的專項公共就業服務項目得以延伸，包括就業援助、技能培訓和鑒定等。針對全體勞動者提供的公共就業服務范圍得以拓展，如為全體勞動者免費提供勞動關系協調納入了基本公共就業服務項目。

2013年黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在推進社會事業改革創新部分，突出強調健全促進就業創業的體制機制，進一步明確發展和完善公共就業服務體系的本質內涵和方向目標。一是健全政府促進就業的責任制度。公共就業服務體系在履行政府促進就業的職責中具有重要作用，可以通過產業結構變化對就業形勢影響的預測和分析，主動改善就業結構。在產業轉型升級的進程中，注重產業選擇和產業發展方式對就業的拉動作用的影響，發展有利于增加就業和利用人力資源的產業和生產服務領域。二是提出完善城鄉均等的公共就業創業服務體系。明確創業服務也是基本的公共服務內容，完善創業公共服務，包括建立創業服務平臺、創業培訓、創業項目開發推薦等。在現實經濟發展水平和財力水平的基礎上，使農村勞動保障公共服務與城鎮勞動保障公共服務實現均衡發展。三是突出強調以高校畢業生為特定服務對象提供專項就業創業服務和相應的支持政策。將有就業意愿的離校未就業高校畢業生全部納入公共就業人才服務范圍，實現對高校畢業生的就業政策和服務全覆蓋。加大對高校畢業生自主創業的激勵政策力度，提高大學生創業培訓接受率和創業政策受益率。

三、完善公共就業服務體系建設的思路

健全政府促進公共就業服務的責任制度，推進公共就業服務制度化、專業化、標準化和信息化建設。不斷改善公共就業服務環境，提高公共就業服務體系的服務能力和效率。將農村就業納入整個社會就業體系，逐步實現城鄉勞動者均等享有公共就業服務。統籌整合各級公共人才市場和勞動力市場，形成縱橫貫通、統一開放、競爭有序的城鄉一體化人力資源市場管理制度，提升政府公共就業服務供給的統籌和保障能力。準確把握就業形勢新變化和勞動者權益保護新趨勢，從勞動力市場供給和就業市場需求兩方面入手，切實履行政府組織就業、組織就業援助、組織創業、組織職業培訓等職能。完善就業服務和管理手段，改善勞動力市場供需平衡。適應勞動關系領域的新變化，加強勞動關系規范化和勞動權益保護制度化建設。

（一）加強基層就業服務能力建設

合理把握公共就業服務的范圍和水平，推進公共就業服務資源向農村地區和社會困難群體傾斜。致力完善公共就業基層服務平臺網絡體系，加大對經濟欠發達地區和基層基礎公共就業服務的投入，有力保障公共就業服務體系的統籌發展和均衡建設。逐漸形成城鄉布點均衡、全面覆蓋、信息暢通的就業組織網絡，提高公共就業服務的可及性和均等化水平。用好增量與調整存量并重，重點推進鄉鎮和村級基層公共就業服務平臺、信息網絡、保障機制建設。引導就業服務、就業資金、就業政策向基層延伸，將就業、創業、培訓等各類促進就業政策扶持的范圍和標準覆蓋到農村勞動者。在此基礎上，強化對各類群體人員結構、就業狀況、流動狀況等動態信息的掌控，科學準確預測就業供求關系的變化趨向。更好地發揮就業信息、職業培訓等功能對勞動者就業地區、就業行業選擇的引導性和幫助性，使職業培訓與社會用工需求更好地對接。

（二）完善面向全體勞動者的職業培訓制度

發展普惠制的就業創業培訓，構建勞動者終身職業培訓體系。面向全體勞動者提供就業技能培訓機會，為勞動者職業素質提升和職業轉換提供保障。促進人力資源的供需匹配，努力實現生產性素質就業。適應創業群體的類型和結構更加多元化的趨勢，實施普惠化的創業扶持政策。完善全程式創業服務鏈，將創業服務延伸到創業指導、創業培訓、創業見習、創業跟蹤等各個環節。農村職業培訓應更有力地引導農村勞動力轉移就業的取向，使培訓總量、培訓結構與經濟社會發展和農村勞動力轉移就業相適應，鼓勵農民工就地就近轉移就業。加強對就業培訓資源的整合利用，提高培訓效率。統籌安排勞動保障、農業、教育、科技、財政、扶貧等渠道的培訓資金，將普惠制培訓與創業培訓、農村富余勞動力的陽光工程培訓、職業學校開展的各類專業技能培訓等有機結合起來。根據不同群體、不同階段的創業需求，開展有針對性的創業培訓，突出抓好2—3個月的中短期創業、就業實訓。完善政府購買創業、就業培訓成果政策，明確政府補貼的職業、課時標準和補貼標準。完善培訓質量和就業率的考核，建立培訓與補貼撥付掛鉤機制，提高職業培訓補貼資金使用效果。

（三）增強公共就業服務的財政保障能力

加強對公共就業投入的制度建設，完善各級政府對公共就業服務的正常投入機制和分擔機制。將各級公共就業服務機構的工作經費、人員經費、建設經費和項目經費全額納入同級財政預算，明確經費來源，強化公益服務。建立面向城鄉的就業專項資金，加大落實崗位補貼、社保補貼、培訓補貼、創業貸款及貼息等政策，逐年適當提高用于促進農民就業創業的支出比重。各級政府均設立本級財政的創業專項資金，使針對創業的財政支持常規化、普惠化。采取貸款貼息、無償資助、獎勵等方式，用于初創小企業、新創個體工商戶、創業服務平臺、國家或省及其部門創業資金的配套項目等，重點扶持高校畢業生自主創業和農民工返鄉創業。推動金融機構擴大對勞動者創業和組織起來就業的小額擔保貸款規模，建立由勞動部門審核，財政、金融部門審批的小額擔保貸款機制。在保證失業保險金正常發放的前提下，將失業保險基金用于創業培訓、創業指導、創業補貼、創業項目開發和小額擔保貸款貼息。各級政府履行對就業創業培訓的投入職責，對普惠制就業培訓和實訓能力建設項目通過補助資金等方式予以扶持。

（四）創新公共就業服務的供給方式

建立和實施政府購買服務制度，把市場與非盈利的志愿性組織引入公共就業服務供給。在保障政府承擔公共就業主導職能的同時，引入市場化和社會化公共就業服務供給機制。政府通過購買服務、合同外包、項目委托等多種形式向社會機構或組織轉移部分就業服務職能，使其成為就業服務的有效提供者，如以政府購買方式支持高校畢業生基層就業等。在更大范圍內選擇服務質量高、費用成本低的機構作為公共就業服務的承辦者，建立相應的激勵、約束和淘汰機制，促進承擔公共就業服務的機構更好地履行職能。在購買服務后中，承擔管理職責的政府部門有效履行監督責任，將購買服務事項納入專門部門統一管理，按照合同規定的條件和標準，依法對購買服務項目質量、效果進行監督和指導。對于分擔政府部分職責的就業服務提供機構，給予其正常運營的必要經費保障。

參考文獻：

[1] 范隨，艾倫·漢森，戴維·普瑞斯.變化中的勞動力市場：公共就業服務[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005.

[2] 何梟吟.公共經濟學視角中的西方公共就業研究[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2007，（1）.

[3] 賈海彥.構建和諧社會背景下公共就業服務制度的探索[J].改革與戰略，2007，（4）.

[4] 張華新，劉海蔦.中國公共就業服務體系效率衡量與政策研究[J].山東科技大學學報（社會科學版），2009，（2）.

[5] 劉軍.推進中國公共就業服務均等化的認識和建議[J].中國勞動，2011，（9）.

[責任編輯 陳 鶴]