低碳經濟背景下排污權交易市場中政府角色定位研究

2014-06-28 19:13:26陳欣

經濟研究導刊 2014年8期

陳欣

摘要：當前，低碳產業正逐漸成為推動產業結構優化升級的重要指標，低碳經濟正逐步成為新的經濟形態，低碳文明正成為工業文明轉型的重要標志。在國際社會低碳經濟發展的浪潮下，中國排污權交易則正是利用市場機制發展低碳經濟控制環境污染的，但由于市場機制本身存在著自發性、盲目性、滯后性等缺陷，因此，低碳背景下的排污權交易需要外力進行干預。而政府必須明確定位自身在排污權交易市場中的角色，這是其干預排污權交易的前提。結合中國現階段排污權交易市場現狀及存在的問題，提出中國排污權交易市場中政府的角色應明確定義為：制定者角色、中介者角色和監察者角色。

關鍵詞：低碳經濟；排污權交易；政府角色

中圖分類號：X323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0223-03

一、中國排污權交易市場現狀

近年來，隨著環境污染的日益加深，中國已相繼在嘉興、武漢、北京、上海及天津等多地建立了不同的排污源交易場所，為中國大力發展低碳經濟、改善大氣環境、建立完善的排污權交易市場奠定了一定的基礎。由于排污權交易市場在本質上是市場在控制環境污染中起基礎性的調節作用，通過市場在資源配置中的基礎性調節從而減少污染物的排放；而企業則是市場的主體，因此在排污權交易市場中企業是主導者而非政府；但政府作為排污權交易市場中的唯一信息中介、交易組織者和交易監督者，必須準確定位其在排污權交易市場中的職能、職責及角色，才有利于中國排污權交易制度的完善和排污權交易市場的順利進行。

在全球氣候變暖的情況下，排污權交易市場日益活躍，國家、地方都在自上而下的積極探索一條促進排污權交易市場有序、健康發展的道路。

（一）湖北省完善法律制度

湖北省通過制定一系列法律法規，如《湖北省主要污染物排污權交易試行辦法》、《湖北省主要污染物排污權交易辦法實施細則（試行）》、《湖北省主要污染物排污權交易規則（試行）》、《湖北省主要污染物排污權電子競價交易規則（試行）》等規章及相關文書，為排污權交易市場依法而有序的開展奠定了基礎，對排污權分配的具體額度、交易機構的資質及許可的企業等都進行了具體規定 [1] 。

（二）天津市建立污染源交易所，搭建交易平臺

天津市排放權交易所主要進行的交易試點包括以氮、二氧化硫等為內容的主要污染物的交易試點，以碳中和、碳交易、碳當量為內容的各種碳交易試點，以及主要污染物和溫室氣體兼而有之的復合型產品試點等3種類型[2]。自天津市排放權交易所于2008年9月成立以來，已開發出二氧化硫、碳中和、合同能源管理以及建筑能效交易等4大類主要交易品種。天津市排放權交易所積極配合排放權交易綜合試點，引進先進的排放權交易技術，為交易雙方提供一個電子交易平臺，通過引入第三方核證機構以降低交易雙方的交易風險，推動中國排放權交易的一體化。

（三）重慶市強化監測力度

環境統計體系、監測監督體系及考核評價體系3大體系在重慶市的建立，加強了污染物總量減排的監管力度。重慶市政府通過環境統計體系全面掌握市場中污染源的交易情況，實施污染減排臺賬管理；通過監測監察體系對全市重點污染源實施安裝在線監測設備與環保部門聯網，進行全天監測并及時記錄污染源排放情況[3]；通過實施考核評價體系對在污染物總量減排工作中做出突出貢獻的單位和個人予以表彰和獎勵；對未完成污染物總量減排年度任務的相關責任人追究其相關責任，并啟動網民、市民檢舉監督程序。

雖然中國各級各地區都在積極響應低碳經濟、號召清潔生產，并在個別省市初見成效，但是中國還沒有真正建立健康有序的交易權交易市場機制，這跟政府的角色定位混亂是息息相關的。低碳經濟中排污權交易的實質，則是通過市場起基礎性作用來控制當前的水、空氣、土壤等的污染數量，以此來控制中國的環境污染，提高中國的環境質量。但是，由于市場經濟本身具有盲目性、自發性、滯后性等缺陷，單純的依靠市場調節來控制污染，效果甚微。因此，控制環境污染必須發揮政府的干預作用，明確政府在排污權交易市場中的角色扮演則變得尤為重要。但是，從中國排污權交易市場的現狀來看，政府沒有清晰地明確自己在排污權交易市場中的角色定位，從而導致了排污權交易市場的扭曲發展和艱難現狀。

二、中國排污權交易市場中政府存在的問題

首先，政府越俎代庖現象嚴重。從中國目前排污權交易試點的現狀來看，在中國排污權交易市場運行中，政府越俎代庖現象突出表現為兩個方面：其一，政府過于主導排污權交易市場；其二，政府地方壟斷嚴重。具體而言，第一，從排污權交易實踐流程來看，政府通常會根據其所掌握的企業排污信息以及排污權交易潛在可能性等信息，作為信息中介方，向企業買賣雙方提供信息，并在排污權交易合同訂立中，積極撮合買賣雙方達成協議[4]。在青島市、杭州市和嘉興市的排污權交易計劃中，政府還負責制訂配額價格或者指導價格。這種政府主導排污權交易市場情況下，通常會衍生“權利公關”現象。如有的為購買排污權而向環保廳（局）公關，有的企業干脆直接向政府部門公關，其主要原因是向政府有關部門進行公關成本明顯低于從市場上購買排污指標的成本。因此，政府過于主導排污權交易市場則不利于市場決定作用的發揮。第二，地方壟斷阻礙排污權交易市場良性競爭的進行[5]。一些地方政府基于排污指標轉讓給其他地區將會嚴重阻礙本地區的經濟發展的錯誤認識，出于保證本地區經濟發展不會因排污指標的短缺而受到影響的目的，在跨市、跨省的排污權交易中，通常會出現計劃賣出排污指標的賣出方的地方政府官員強行介入排污權交易過程之中，禁止賣給其他地區排污權指標，而要求賣出方只能在本地區內進行排污指標交易的現象。這種嚴重的地方壟斷，嚴重阻礙了排污權市場的競爭性發展，違反了市場的公平性和開放性，不利于低碳經濟在競爭中有序開展。

其次，政府“片追”現象突出。政府除了過分干預排污權交易市場之外，“片追”現象也較為突出[6]。在排污權交易市場中，政府片追的最主要表現就是監管不力。一些環境問題，究其內因是由企業和個人造成的，但外因也起很關鍵性的作用，這實際上就是政府環境部門監管不到位所造成的。地方政府片追現象嚴重，片面追求經濟發展，片面追求GDP，而對當地區域企業超標排污的行為視而不見、放任自流，更有甚者“縱容”這種行為的發生。這不僅嚴重破壞了排污權交易市場上交易企業間的公平競爭，也擾亂了排污權交易市場的正常秩序，從而不利于低碳經濟的發展。

從當前中國所進行的排污權交易試點來看，由當地政府一手操辦、在限定時間內進行，或者帶有地方保護主義色彩的排污權交易較為普遍。盡管市場的正常運行離不開政府的作用，但是，政府的權利應限制在一定的范圍內，其行為必須受到法律的明確規定和必要的約束。否則，政府的干預同樣會損害民間經濟的繁榮持續的發展。

三、中國政府在排污權交易市場中角色定位的建議

（一）制定者的角色

第一，制定環境排污總額度。政府行政部門應根據環境可容度來確定環境質量標準，通過環境監測系統結合污染物的擴散模式確定本轄區內的允許排放量，即本轄區的環境排污總額度[7]。政府在測算出環境可容度后，在環境允許的范圍內才能制定出環境排污度，因此，環境排污總額度需要政府相關部門認真核查和確定，這樣才能為大力發展低碳經濟、建立健全排污權交易市場創造基礎。

第二，制定排污權初始分配方案。如何進行排污權初始分配直接關系到排污單位的經濟利益，并且影響到環境可容度內資源的配置效率，因而是排污權交易中面臨的重要問題，關乎到資源是否可以實現優化配置[8]。美國曾在相關法律中提出過3類排污權分配比例的方案，即公開競價、固定價格和無償分配。從實踐中看，公開競價對政府來說管理成本適當，但企業需要花費巨額資金承擔競價費用，而且在此過程中企業的生產成本易于顯露，對其今后生產有不良影響，因而公開競價是每個企業所不愿采用的；固定價格，需要政府掌握足夠的市場信息后以合理固定的價格對企業標價，也需要耗費大量的人力和財力，在當今也是行不通的。所以，無論是公開競價還是政府固定價格都會遇到各種阻力。美國學術界一致認為，在實際操作中無償分配則是最可行的方案。因此，中國可以取其精華，在排污權的初始分配上應采用無償分配為主、競價出售為輔的政策[9]。環保部門可以從初始分配中保留適量的許可證作為特別儲備用于新建的污染源，并可以保證這些污染源通過競價來獲得必需的許可證，并且在這個過程中政府部門還可以提供許可證的市場價格，以反映社會治理污染的平均成本信息。這樣做，對于進一步發展低碳經濟，控制環境排污有著很好的指引作用。

第三，制定排污權交易兌換率。氣象局、環保局等政府部門應根據不同的污染源在不同時間和地點的排放制作一個很清晰的交易兌換率。簡而言之，各種污染源相互交易時就要求政府部門按一定規則進行核算。如，一些污染源對大氣污染水平與污染源排放的時間、地點關系不大，決定大氣污染總量與污染源的分布沒有關系時，可以進行等價交換；而另一些污染源如二氧化硫，對環境的污染總量與其所在的位置和排放的時間密切相關時，政府則必須明確此類污染源的交易兌換率。總之，對不同的污染物進行交易時，政府管理部門應首先確定兌換率，然后逐漸擴大對污染物總量的控制范圍。

第四，制定排污權交易市場規則。無規矩不成方圓。在排污權交易市場的運行過程中，政府應通過一系列的法律條文來明確排污權程序相關規則和排污權實體交易相關規則。例如，制定排污權交易程序規則時，應首先由排污單位提出新增排污權的申請，然后由環保局對所需的新增排污權進行審核確認，確定出讓單位，并由買賣雙方簽訂有償轉讓協議，再由環保局對轉讓協議予以見證審批，最后由環保局對轉讓雙方的排污許可證進行變更[10]；確定排污權實體交易時，政府應對交易主體的資質進行嚴格審查。在排污權交易的客體方面，應排污明確是指法律所允許享有的、企業合法取得的富余環境容量。政府應當對供需雙方交易的客體進行嚴格審查；政府也應明確規定供需雙方交易的方式，并且需要通過政府相關部門備案。

第五，制定違法處罰方式。一般認為，建立排污權交易市場需具備在一定區域內通過一定的方式確定該區域內排污權交易的總量、將排污權交易的總量進行初始分配、保證參與“排污權”交易的各方有充足的市場信息等3個前提條件。因此，政府應當采取如下有效措施：制定出一套系統而完善的排污權交易市場中違法處罰方式，以此激活排污權交易市場，如相關法律中應明確規定經營者每年需提交污染物的排放量報告，且該報告應詳細記錄其二氧化碳實際排放量與排放配額持有等相關信息，政府相關部門對該報告進行認真核實[11]。對于超過核定的排放權進行排放的經營者，應通過交易部門購買排放權，否則政府將對其進行制裁，制裁的力度可因排放量超出的期間不同而不同，還應在法律中明確。只有這樣，才能確保排污權交易市場有條不紊地進行。

（二）中介者的角色

第一，公布監測排污信息。在排污權交易中，政府能否依據其所掌握的排污信息，公平且公正地對待參與排污權市場交易的每一個企業，則直接影響著企業參與排污權交易的積極性。從諸外國的經驗來看，美國賦予能源與商業專門委員會對所有實體的減排目標、津貼分配等信息監管權力[12]；英國設立氣候變化委員會獨立管理碳市場；德國聯邦環保局排放交易處對企業資格的嚴格審查等管理方法均是出于準確監測排污信息之目的，因此，嚴密的監測體系既能保證排污信息的精確性，也能增強企業參與排污權交易的意愿。中國政府也應當承擔起重任，充當中介部門，及時對外公布監測排污信息，增進排污權交易市場的活力。

第二，構建供需雙方排污權交易平臺。為有效運行排污權交易市場，就需要大量有關價格、需求量、供應量等市場信息，使之與需求方和賣出方相聯系。如果全憑排污權交易雙方當事人自身盲目搜集信息，自尋交易對象，則必定會加重交易成本，從而導致排污權交易市場的萎縮[13]。因此，開展排污權交易就必須擁有一個具有公開性、公平性、公正性，使供需雙方都信任的的專業交易平臺。在科學搭建排污權交易組織平臺時，可借鑒浙江省嘉興市的經驗，進行階段性完善，到排污權交易市場成熟之際，建立完全屬于企業性質的交易平臺。

（三）監察者的角色

第一，在排污權交易市場中，排污權交易的價格由市場決定，但交易后的履行和維護及監督和監察工作需要政府相關部門來進行。供需雙方在排污權買賣交易成功后，政府要監督交易雙方是否切實履行其應承擔的污染責任，保證購買方排放的污染物的數量不超過購買的排放量，以督促交易雙方履行交易合同。政府并應對排污權交易的結果進行登記、認定。政府除了在量上要對排污權交易進行把關外，還應對排污權交易在時間和空間上的分布進行有效監督。

第二，監察碳排放市場。在全球氣候變暖的形勢下，最主要的污染源是碳，因此為了促進低碳經濟的健康發展，形成公平的排污權交易市場，促進企業做出最佳的選擇，中國政府相關部門應對碳市場實施全面而有效的監察，禁止市場主體欺詐、操作市場投機行為；同時，監督限制配額價格在規定津貼價格外不合理波動，確保市場的透明度[14]。

總之，在全球氣候變暖的今天，中國大力發展低碳產業，不斷促進中國低碳經濟的可持續發展，則必須明確政府在排污權交易市場中的角色定位。建議將中國政府定義為制定者的角色、中介者的角色及檢察者的角色。中國目前處于排污權交易市場建立的初期，政府制定者角色及檢察者的角色更為突出，只有更多地發揮制定者和監察者角色，才能為強制確保排污權交易市場的后續發展提供前提和平臺。當在排污權交易市場趨于成熟時，政府主管部門就不應當過多地干預排污權市場的發展，而只是為供需雙方提供信息構建平臺。這時政府中介者的角色應更為關鍵，“無政府才是最好的政府”，政府只有逐漸淡出市場，讓市場充分自主發展，才能保障排污權交易市場的良性、健康發展。

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