公共財政中的生態補償模式比較研究

聶倩++匡小平

摘 要：生態補償機制是解決生態環境問題、實現環境資源有償利用的重要政策工具，選擇合適的生態補償模式對于我國的生態補償實踐具有重要意義。而我國生態補償模式過多依賴政府主導，生態補償的市場化交易模式發展緩慢。為提升生態補償效率，我國的生態補償應在優化政府補償模式的基礎上，通過法律制度的完善、管理體制的健全和市場交易機制的激活來促進市場補償模式的發展，實現生態補償的政府主導和市場調節相結合。

關鍵詞： 生態補償；政府主導模式；市場補償模式

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2014）02-0103-06

一、引言

改革開放以來，我國經濟快速增長，但這種經濟增長建立在高消耗、高污染的傳統發展模式上，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國已經集中出現，中國面臨著生態環境保護和資源有效利用的巨大挑戰。生態補償作為一種激勵與約束相容的制度安排，已成為有效平衡經濟發展與環境保護利益關系的關鍵所在。中共十八屆三中全會明確提出“必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度，改革生態環境保護管理體制”。

世界上許多國家都開展了生態補償的實踐探索。從各國的成功經驗來看，不少國家在生態補償模式上堅持政府與市場相結合，通過多種經濟激勵形式對生態環境進行有效補償，實現了經濟與環境的同步協調。我國的生態補償實踐也在不同層次領域展開，但目前我國多數地區實行的生態補償主要還是依靠政府撥款并以退耕還林、退牧還草、天然林保護等項目的形式實施，尚未建立市場化的生態補償模式，這直接導致補償效率較低，補償成本較高。為彌補單純依賴政府公共支出補償能力有限的不足，進一步提高生態補償的效率，有必要對我國現行的生態補償模式進行變革，將政府補償和市場補償協調配合，使生態環境保護成為一種強制與自覺相結合的行為。鑒于此，本文在總結國際生態補償實踐經驗和特點的基礎上，對在我國建立生態補償機制中如何合理引入市場化補償模式，并使政府補償和市場補償有機結合等問題進行探討，以期為我國生態環境管理和資源有效利用提供有益的借鑒。

二、國際生態補償實踐及經驗總結

（一）國際生態補償實踐

目前全世界已有近300個已經實施或計劃進行的生態補償案例，涉及森林保護、碳匯貿易、流域保護和生物多樣性保護等4種環境服務類型[1]。從補償資金來源的視角，可以將其歸類為政府主導項目和市場付費項目。政府主導項目是由政府購買社會需要的生態服務，然后提供給社會成員。市場付費項目則是由生態服務的受益者與提供者直接進行交易，資金來源于私人付費?？偨Y典型案例如表1。

由表1可知，在國外生態補償實踐中，政府補償模式和市場補償模式都應用普遍。而且這些案例都呈現出某些共同的特點：（1）生態補償的目標明確；（2）生態服務的提供者和購買者界定清晰，而且兩者之間的利益關系明確；（3）在生態服務的提供者和購買者之間存在一定的中介機構，協商渠道暢通；（4）生態服務購買者本身認同生態服務的價值，愿意為之付費。

表1 國外主要生態補償案例[2-9]

財經理論與實踐（雙月刊）2014年第2期2014年第2期（總第188期）聶 倩，匡小平：公共財政中的生態補償模式比較研究

（二）國際生態補償實踐的經驗總結

不論是政府主導項目還是市場付費項目，大部分國家的生態補償政策都取得了預期目的，不僅為生態環境保護籌集了資金，而且在一定程度上提高了生態服務提供者的收入，促進了他們進一步保護生態系統的積極性。

1.政府主導模式與市場調節模式存在較大區別，應根據項目性質合理選擇生態補償模式。

從表1可以看出，除資金來源外，政府主導項目和市場付費項目在項目運作的具體環節存在較大區別。

（1）項目中介機構的不同。

生態補償項目經常因為生態服務提供者和購買者相互之間缺乏信任，導致復雜的估價糾紛，增加交易成本，延誤時間，所以，必須要有一個中介機構在兩者之間進行信息溝通并監督項目執行情況。在市場付費項目中，通常是服務購買者自己成立一個中介機構或者是由非政府組織負責協調整個項目的運作。而政府主導項目一般由根據項目單獨建立的政府機構管理，或是由已有的政府機構來負責運作。由于是政府機構運作，政府付費項目的管理通常能長期保持穩定。

（2）生態補償的具體支付形式不同。在市場付費項目中，補償方式比較多樣化，如Vittel項目根據參與者的不同情況，制定了現金、技術支持、農業勞動成本彌補和土地租金多種付費形式。而出于公平的考量以及管理的便利，政府主導項目通常采取“一刀切”的方式，在全國范圍內實行統一的支付方式和統一的支付標準。

（3）項目的副目標不同。

市場付費項目通常目標很單純，幾乎不存在副目標。政府主導項目則普遍存在至少一個副目標，最常見的副目標是緩解貧困、區域發展和創造就業，這些副目標大多是項目成立后加入的，有的是為了安撫強勢政治群體，有的是為了輔助解決資金不足的其他政府項目。在這種情況下，副目標不太可能是良性的，而且副目標過多或重要性超過改善生態服務供給的主目標，最終將對項目產生不利影響[10]。

（4）補償項目的規模不同。

生態補償項目的規模大小與其資金來源的不同有很大關系。由于資金有限，許多市場付費項目規模僅限于一個較小的流域范圍，而且在項目進行過程中，項目規模通常保持不變。但是如果付費明確、收入來源充足的話，市場付費也能適用于規模較大的項目。如2008年越南在林同（Lam Dong）省南部同奈（Dong Nai）河水源地和山蘿（Son la）省北部達河水源地開展的森林環境服務收費試點，項目面積達97萬公頃。政府主導項目則相反，規模最小的哥斯達黎加PSA項目實施范圍有27萬公頃，美國的耕地保護性儲備計劃（CRP）則有1450萬公頃。并且政府主導項目往往經過最初的試點階段后，規模開始擴張，此后其規模隨年度預算撥款相應調整。

2.政府主導模式和市場調節模式也能夠形成有機的結合。

首先，從目前的實踐看來，政府主導項目和市場付費項目之間的界限越來越模糊，許多項目是混合的。如哥斯達黎加的環境服務支付項目，主要是由政府付費，同時也包括服務使用者的付費及國際機構和非營利組織的捐贈。

其次，雖然政府主導項目和市場付費項目存在較大區別，但并不意味著雙方不相融合。從國外生態補償實踐的發展來看，政府主導和市場付費在項目實施的不同階段具有不同的分工，可以發揮不同的作用，兩者之間并不是非此即彼、完全割裂的關系。如美國的耕地保護性儲備計劃，該項目是運用經濟激勵手段來引導農民休耕或退耕，以實現生態環境的保護。盡管項目本身是政府主導性的生態服務購買，但美國政府在確定具體的退耕補償標準時，將價格機制和競爭機制引入生態效益的補償，采取競標的方式由農民提交項目申請以及具體的補償要求，再由政府綜合環境敏感程度、補償訴求高低等進行付費水平的選擇。通過價格和競爭機制的運用實現了政府補貼與土地實際使用情況的相互適應，提高了生態補償項目的效率。

同樣，在市場付費項目中，政府的指導和監督在生態補償機制中也發揮了獨特的作用。如越南的Lam Dong森林保護項目，該項目通過向水力發電廠、供水公司和旅游業分別按相應的標準收取費用，建立林業保護與發展基金，然后由該基金用10%的資金來支付其管理費用，將90%付給森林所有者；森林所有者將10%支付其管理成本，剩余90%撥付給林區群眾和社區。從資金運作的角度來看，市場付費特征明顯。但是在項目的運作中，為保證基金的正常運轉，越南政府對基金管理設置了不同級別的監督機制。省級層面，省人民委員會、農業和農村發展廳、財政廳負責對林業保護與發展基金的監督管理。鎮級層面，區委會和區級相關部門對森林所有者和基金的使用人（農村社區和森林保護承包的農戶）進行監督。此外，交費的水力發電廠、供水公司和旅游公司也對基金的運作及基金的使用人進行監督。

因此，在生態補償項目中，政府機制不排除市場機制，同樣市場機制也需要借助政府機制的引導，兩者可以形成有機的結合。

三、對我國現有生態補償模式的評價

（一）生態補償過多依賴政府主導模式

從經濟學角度來看，生態環境具有公共物品的屬性，具有非競爭性、非排他性和外部性等特征，很難依靠市場的力量對其實現有效的資源配置，只能由政府來提供。所以，在最初的認識范疇里，對生態環境的補償只能依靠政府的財政轉移支付來進行。如上世紀90年代末，政府相繼實施退耕還林、天然林保護、自然保護區等一系列重大生態建設項目。在這些項目的實施過程中，政府向參與退耕還林、休牧禁牧和生態移民的農牧戶提供經濟補貼，形成了以政府為補償者、農牧戶為受償者的一種生態補償機制。但是隨著工程實踐的逐步開展，這種單純依賴政府公共支付的補償模式存在的問題也逐漸顯現出來。

1.資金來源和補償方式單一。上世紀90年代末以來的大型生態建設項目基本上來自于政府的財政投資，由于沒有建立良好的投融資機制，投入主要以國家為主，缺乏市場主體的參與，在一定程度上增加了政府財政的壓力，而且使補償的范圍和力度受到國家財力和政策規劃的制約。在很多項目的補償標準制定中，政府補貼數額通常由政策和預算決定，而不是基于嚴格的環境經濟效益評估，使生態補償的補貼額度與項目實施地的具體情況脫離。另一方面，政府主導的補償項目主要采用現金補償，對于技術補償和實物補償等形式，則運用較少[11]。

2.效率較低。

首先，生態補償中生態服務的提供者和購買者利益關系不明確。我國的生態補償實踐大多由政府組織進行，而不是由生態服務購買者（受益者）對生態服務提供者（保護者）進行補償。政府補償使生態服務受益者和保護者脫節，難以體現生態補償各主體的權、責、利的統一。而且由政府來對生態保護者進行補償，實質上變成全民對該環境的行為負責，削弱了受益者對生態服務價值的認同。

其次，未考慮項目參與者的自愿性及決策權。在政府補償中，受償對象沒有任何決策權，項目的所有設計決策都是由政府機構制定，受償者只是被動的參與。如在補償方式和補償標準的制定上，基本上采取“一刀切”的方式，既忽視了參與者的意愿，又忽略了各個地區間具體自然環境和經濟條件的差異。從理論上說，生態補償應該按照補償雙方意愿達成，補償標準應該是雙方自愿支付和接受的價格。但是由于缺乏生態補償利益相關者的廣泛參與和對環境經濟效益的市場評估，在實踐中極易造成補償標準的制定偏離現實，影響政策的實施效果。

再次，生態補償的持續性受政策及資金穩定的影響。在市場補償模式中，如果項目設計合理，服務提供者可以從中獲利，且服務購買者認為購買的生態服務價值超過所支付的費用，市場付費就能確保建立一條持久的資金供給渠道。而在政府主導項目中，持續融資取決于持續的預算資金安排，如果政府政策調整或機構變遷，項目可能被取消；或者由于財政支付能力有限，也可能影響項目的持續性。如我國的政府補償大多以項目或工程的形式組織實施，而且因為公共資金的有限，一般對項目的實施期有明確的時間限制，結果導致政策的持續性不強。在項目實施期間，農戶因為保護生態環境的機會成本能得到一定的補償，他們會改變自己的土地利用方式，達到保護生態環境的目的。但項目到期后，由于成本得不到補償，農戶可能會破壞已有的保護成果，生態環境保護仍然面臨威脅。

（二）市場化補償模式發展緩慢

在政府主導生態補償的同時，我國政府在一定范圍內也會借助市場機制， 進行生態環境建設。最典型的是在流域綜合治理中，在條件成熟的地區出現了多種形式的生態服務市場交易，如水污染物排污權交易、水權交易、跨區有償用水等。但是由于缺乏相關法律和配套制度，我國的生態補償市場模式發展緩慢，影響了生態補償政策的效果。

1.支持生態補償市場化交易的法律法規和制度建設滯后。生態補償的市場模式實質上是將生態服務作為交易標的，通過生態服務提供者和購買者之間的交易實現利益的分配和調節。如果生態服務的權屬不清晰，生態服務交易的雙方很難將環境保護的成本通過市場手段內部化。而我國關于生態產權制度的法律法規建設滯后，對水權、林權等生態補償市場化交易必需的權屬界定均未明確。以水權為例，我國目前與水權相關的法律，如《水法》、《取水許可制度實施辦法》、《水利部關于水權轉讓的若干意見》等，對水權的法律地位及概念均未明確界定[12]。水資源權屬的不明晰，影響市場交易的實現，而且導致上下游權利和責任不明確，交易成本過高，不利于流域生態補償的市場交易模式的發展。

此外，生態補償市場化交易還需要相應的配套制度，如交易規則的明確、生態服務的計量認證和監測、項目進行中的監督評估等。而這些制度在我國目前來看仍處于逐步建立的過程中，生態補償市場化交易缺乏正常運轉的制度基礎。

2.支持生態補償市場化交易的管理體制滯后。

生態補償的市場化交易需要有相關部門統一有效的管理，而這一點目前也無法滿足。以排污權交易為例，國內的排污權交易目前依據的是地方根據各自情況和特點分別編制的排污權交易實施辦法。各地的實施辦法差異很大，阻止了跨地區間的交易，不利于統一市場的形成。又如流域生態補償中，地方保護主義色彩濃厚，雖有水利部派出長江水利委員會、黃河水利委員會、珠江水利委員會等流域管理機構行使流域水行政主管職責，但是，由于流域管理、部門管理和區域管理關系不明確，流域管理機構無法對流域真正進行統一管理[10]。這些管理體制上的缺陷，不利于統一、健全的生態服務市場的形成。

3.價格機制形成欠缺，市場競爭不充分。

市場化交易要求充分明確生態服務相關者的責、權、利，建立生態服務保護與利用各利益相關方充分協商與博弈的平臺，形成生態服務市場的價格機制。而我國由于信息不充分及其他管理上的原因，生態服務市場的供需雙方之間未建立直接聯系，使生態服務的價值很難得到真實反映。如排污權交易中，一方面由于減排壓力大，造成絕大多數減排量都是不可交易的；另一方面，為限制競爭對手的發展或賺取更高利潤，企業即使擁有多余的排污指標也不愿意出讓。這種供需雙方市場地位的非均衡性導致排污權市場供給不足，競爭不充分，而市場的壟斷也造成排污權價值難以得到如實的反映[13]。

四、由政府主導到與市場調節相結合的生態補償模式選擇

從國際經驗來看，在生態補償的實踐中，政府主導和市場付費都得到了廣泛應用，而且兩者之間的結合越來越密切。一方面，政府作為諸多生態服務的主要購買者，在生態服務市場化交易中發揮著重要的作用；另一方面，作為實現社會環境成本或效益內部化最有效的手段，市場付費也逐步成為生態補償主要的方式。

就目前我國生態保護和市場發育的實際情況來看，政府將始終是建立和完善生態補償機制的主導者。首先，對于某些規模較大、補償主體分散、產權界定模糊的領域，政府仍是生態補償的主要承擔者，為生態服務提供者提供直接的資金補償。但是，在政府主導生態補償時，應該適時引入市場機制予以優化。其次，政府也應當大力引導和促進生態補償市場化交易，承擔起生態補償市場機制建設的必要責任，通過政策及管理的完善來推動生態補償市場交易模式的發展。

（一）優化政府補償模式

1.探索多渠道的融資機制和優化補償方式。

國際生態補償實踐充分表明，公共支付并非生態補償的唯一實現形式，社會資金在生態補償中有著無限潛力。政府應通過加大宣傳和采取各種激勵方式，引導和鼓勵社會大眾參與到生態環境的保護和建設中。如可以通過制定稅收優惠、發行環保彩票等措施吸納社會組織和公眾的資金投入到生態補償中，實現補償支付主體的多元化。同時，根據生態服務提供者的實際需求，采取現金補償、技術支持、教育培訓等多種補償方式，實現補償方式的多樣化。

2.引入市場機制，提升補償效率。

首先，政府補償應盡量明確生態補償中各利益相關主體的責、權、利關系，嚴格遵循“保護者補償，受益者付費”的原則。雖然政府有責任代表全民建立和實施生態補償制度，但作為生態系統保護成果的受益人應承認生態服務價值的存在，即生態服務雖然具有公共物品的特點，但并不是免費享有的，在條件成熟時享受生態服務的個人和社會應該向服務提供者付費。另一方面，盡快建立約束機制以監督受益方進行付費補償。

3.建立參與協商制度，合理確定補償標準。一方面要尊重項目參與者的意愿，加強與生態服務提供者的溝通，建立持久的對話機制，要考慮到未來農民生活和生產可能遇到的障礙和約束并采取相應措施，以獲得參與者對項目的信任和支持；另一方面，在補償標準的制定時，應根據地區間具體的自然環境和經濟條件差異，適當引入價格機制和競爭機制，同時注意補償標準的動態調整。

4.注重補償項目的持續性。從國際經驗看，政府充足和持久的直接經濟支持是生態環境保護及建設的重要激勵手段。據統計，發達國家的環保投資普遍占其GDP的1%～2%，美國為2%，日本為2%～3%，德國為2.1%[14]。我國應進一步加大對生態環境建設的公共投資力度，增加財政轉移支付中與生態環境有關的因素權重。同時，對生態保護重點區域或生態要素要建立長效投入機制，鼓勵農民堅持采取環境友好生產方式。此外，對服務提供者提供的生態服務的數量和質量進行及時監測，確保補償政策目標的實現。

（二）促進市場補償模式的發展

1.加快相應法律法規和制度建設。

首先，盡快出臺生態補償相關法律，并重點完善生態產權制度如水權、林權、排污權等。產權清晰明確是實現區域生態合作、實施生態交易的基礎。建立產權制度，明確生態服務的邊界、類型和歸屬，有利于明確生態補償中各利益相關主體的權利和責任，使區域間生態服務交易與有償使用制度變得更為現實，對于順利實施生態補償的市場化交易至關重要。 其次，政府應推進生態補償市場化交易所需的各項制度建設。如根據不同生態服務類型市場建立相應的交易規則和協商博弈機制，同時建立和完善生態服務的評估和檢測監督等制度，推動生態服務標準化的實現，消除生態服務通過市場配置過程中面臨的制度、規則和技術等瓶頸，為生態補償市場化機制的不斷完善創造條件。

2.完善生態補償市場化交易的管理體制。

首先，盡量統一各地的生態補償市場交易的實施辦法，縮小差異，為跨地區的市場交易創造條件，條件成熟時，可將這些實施辦法上升為法律，在全國范圍內統一實行。其次，重新界定各級政府和相關管理機構的權利和責任，明確各自的權屬，避免管理職能上的越位和缺位。以流域管理為例，水利部派出的常設性流域管理機構應致力于所轄流域的水質的監測、監管、協商和信息溝通；地方政府則應明確水使用者和水服務提供者之間的權、費、利關系，完善水資源交易制度、培育生態服務交易市場等。

3.激活市場交易機制。

首先，適時擴大交易主體范圍。從理論上來說，將盡可能多的主體納入市場交易的范圍，能夠減少成本，促進交易市場的有效運行。借鑒國際經驗，在條件成熟時，將投資者和環保組織納入交易市場中，引入競爭機制，能促使交易者對價格信號做出理性的反映并采取行動，活躍交易市場。投資者包括經紀人、企業等，類似于股票交易商低買高賣，從中贏利。環保組織為了實現環保目標參與市場交易，有助于環境的整體質量改善。

其次，建立規范的交易平臺。交易平臺的職責主要包括：提供相應生態產權的交易信息；為供求雙方提供協商博弈的機制，防止出現交易價格壟斷；交易完成后，進行生態服務提供的監測和評估等。在信息完備的前提下，生態產權的價格將隨著供求的變化而波動，充分體現其使用價值和生態價值。在產權清晰的基礎上，供需雙方自主進行市場交易，微觀主體之間取得直接聯系，這將改變供需雙方市場地位不對等的局面，有利于生態服務市場的完善和生態資本化的實現。

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（責任編輯：王鐵軍）

Study on Patterns of Ecological Compensation：The Market Regulation Integrated into the Government Compensation

NIE Qian1，2，KUANG Xiaoping1

. （1.College of Finance & Taxation and Public Administration， Jiangxi University of Finance

and Economics， Nanchang，Jiangxi 330013， China；

2. College of Economics and Management， East China Jiao Tong University， Nanchang， Jiangxi 330013， China）.

Abstract：The ecological compensation mechanism is an important policy tool to resolve ecoenvironmental problems and realize the paid use of environmental resources. Selecting proper compensation patterns is of great significance to popularize ecological compensation practice in the whole country. Based on the international ecological compensation practices and policies， this paper reviews the patterns of ecological compensation in our country and points out that China's ecological compensation practice relies on the governmentled pattern excessively and market compensation patterns develop too slowly. To enhance the efficiency of ecological compensation， the market compensation patterns should be developed through the improvement of the legal system and management system， and integrated into the governmentled model at last.

Key words：Ecological Compensation； the Governmentled Pattern；the Market Compensation Pattern