新一輪土改從哪里開始

鄭振源

現在土地改革的爭論牽扯到三個理論問題：第一個地價是如何形成的；第二個是開發權歸誰；第三個是土地增值收益的分配。

土地問題要通過市場解決

新型城鎮化要達到60%、70%的水平，城鎮土地肯定要增加，城市用地肯定也要增加。現在城鎮化過程要嚴控增量、盤活存量、優化結構。

1.嚴控增量。怎么控制？如何判斷哪個城市的增量是多少？對于商業城市、旅游城市、工業城市等不同城市類型，用地是不一樣的，城市用地多少，這個城市的產業有多少，人口有多少，這些都是無法預測的。比如，富士康要從南海遷至鄭州，鄭州要提供千百畝土地、增加二三十萬人口，而富士康什么時候搬，具體搬到哪是難以預測的。對于這些無法預測的事情，如何提前進行規劃？現在政府采取用地定額、用地指標來進行控制，固定資產投資達到一定規模才批給土地，這個辦法根本不可行。應通過價格來進行控制。工業用地比較粗放，其原因就是由于價格便宜，現在工業用地一畝才9萬多，這是造成工業用地浪費的根本原因。未來，要通過價格進行調整，而不能再賤賣工業用地。企業自然會考慮有多少錢買多少地。

2.盤活存量。現在存量土地里可以盤活的是工業用地，如何把這些土地劃出來，要靠市場。土地多了就可以進行買賣，出賣以后另外購置土地，這樣土地存量才能盤活。

3.優化結構。現在是工業用地太多，住房用地不多。城市化過程中要調整結構。

近十年來，我國國有建設用地供應量的47%給了工業，而住宅只有20%多，這肯定要進行調整。調整的方式是什么？肯定不能用強制的行政辦法。企業用地都是花錢購入的，強制的話行不通。在土地分配時主要還是要靠市場的力量，讓企業自律。比如現在的大學城，過去占地太多，貸款無法償還，那么可以賣地，用經濟的辦法，自動將多余的土地調節入市。

因此，在城市土地供給上，根本的解決辦法是靠市場。所以中央提出要建立一個開放、競爭、統一、有序的土地市場。 集體土地市場交易存在障礙

1.哪些權利可以交易？我國的土地市場不是所有權的交易市場，而是使用權的交易市場。集體土地有哪些使用權可以拿出來交易？建設用地使用權和可以處置的宅基地使用權。可是這兩條在十八屆三中全會的決定上并沒有提及。那么它拿什么來入市呢？這是一個問題。

2.集體土地入市的市場主體是誰？集體土地現在由村長說了算。以后怎么改革？集體土地入市的主體是誰，應該有規定。集體土地入市，耕地保不住，影響農業發展，農戶不同意；國土部失去控制權，市場亂了，國土部也不同意；集體土地入市以后，地方的土地出讓金沒有了，地方財政要崩盤，銀行要倒閉，地方政府也不同意。所以《決定》里寫的是：“經營性建設用地可以入市”。土地制度改革研究小組的說明是，這部分就是指存量用地。這樣怎么能控制得住？現在企業公司的存量用地，三、五畝，東一塊、西一塊，而一個項目往往要幾十畝，甚至上百畝，結果必然要把鄉鎮企業作為農地圈起來。

公共服務用地不能入市，公益性事業的用地也不能入市。現在農村小學都在調整合并，有的小學遷到別的地方，那么騰出來的土地怎么辦？這些都是問題。宅基地入市還要進行試點，至于什么時候進行，目前尚未可知。現在很多宅基地早已入市，解決的辦法是要有序入市，不能亂。這些問題都需要討論。

3.準入限制。現在有一個限制：城市用地國有化，規劃圈內的集體土地不能入市，一定要征地以后才能入市。那么城市建設是否非要征地不可？前幾天，北京市豐臺區南苑村有一起集體建設用地入市的案例。把南苑村的地賣了用于搞建設，這個方式就很好。為什么要先征地才能賣？這一條市場準入的限制應該重新研究。

4.價格形成機制。市場培植需要有一個能夠真實反映土地稀缺程度的價格，這個價格只能在競爭性的土地市場上形成。現在把集體土地入市的范圍限制得那么小，就形不成競爭市場，就無法形成競爭價格，就反映不出土地稀缺的程度，所以也就無法完成市場的有效配置。

政府的作用

目前國土部需要研究在市場化配置后，他們應該干什么，不應該干什么。下一步應就這些具體問題展開社會性的大辯論，這樣才能找出合適的出路。根據提出的共識再修改法律，這樣新型城鎮化、新型土改才能夠完成。

地價問題

地價是地租的資本化，地租中有一種是區位地租。城郊農村土地的區位地租高，所以地價也高。集體土地入市以后，能夠得到相應合理的地租的地價。實行了人口城鎮化以后，農村人口完全轉移到城市，他們就可以放棄在農村的宅基承包地，這樣農村承包地的經營范圍就能擴大，就能搞規模經營，降低成本，從而得到更多的收益。所以遠離城市的農村居民可以適當得到受益，不光是城郊的農民，全體農民都會受益。

現在土地改革的爭論牽扯到三個理論問題：第一地價是如何形成的？是由用途決定還是由地租決定的？地租如何形成，是所有權的經濟體現還是投資體現？第二是開發權歸誰，開發權是國家的還是土地所有者的？現在有一種說法是開發權是國家的，可是從物權法來說，開發權是從所有權里分離出來的。第三是土地增值收益的分配。對此有三種說法，一是漲價歸公，比如臺灣地區；二是漲價歸土地所有者；三是漲價公私分配。我們要堅持開放競爭的土地市場，必須解決這三個理論問題。

（摘自《社會科學報》）