甘肅省 “十二五”科技投入的機制分析與對策建議

馬燕玲，張愛寧，田 愉，朱亞紅，2

R＆D活動是指在科學技術領域，為增加知識總量，以及運用這些知識去創造新的應用進行的系統的創造性的活動。2005年，世界主要發達國家R＆D經費占GDP的比重基本在2.5%以上［1］，目前普遍達到3%左右。近年來，我國R＆D經費投入增速一直保持在20%以上，R＆D經費占GDP的比重從2001年的0.95%提高到2012年的1.97%，規劃提出到2015年全國R＆D/GDP要達到2.20%，2020年達到2.50%，

近年來，甘肅省各級財政用于科學技術的經費不斷增加，政府財政性資金引導作用持續加大，社會資金投入科技創新創業的力度不斷增強，多元化科技投入體系初步形成。但與全國水平及甘肅省“十二五”規劃目標相比，甘肅科技創新仍然存在著投入機制不完善、科技創新能力不足、科技投入監測指標差距大等問題，制約著創新驅動美好甘肅目標的實現。因此，加強對“十二五”創新目標的監測和分析，完善投入機制，強化政策引導，對于保障甘肅省“十二五”規劃目標的實現和“十三五”政策制定具有重要意義。

1 甘肅省科技投入機制

在中長期科技規劃綱要和配套政策基礎上，甘肅省先后制定了《甘肅省人民政府關于進一步深化科技體制機制創新的意見》、《甘肅省“十二五”科學技術發展規劃》，修訂了《甘肅省科學技術進步條例》，對科技投入做出明確要求［2］，推動政府引導、企業主體、社會多元化的科技投融資保障機制的建立與完善。

《甘肅省人民政府關于進一步深化科技體制機制創新的意見》(2011)提出要穩步增加和規范財政對自主創新的投入，促進科技創新與金融服務相結合，支持高新技術企業進入資本市場等政策措施。《甘肅省科學技術進步條例》(2012)提出:省人民政府應當加強對科學技術進步與創新工作的領導，組織開展科學技術發展戰略研究，制定科學技術發展規劃，將其納入國民經濟與社會發展規劃，保障科學技術進步與經濟建設和社會發展相協調;省市縣級財政用于科學技術經費的增長幅度應當高于財政經常性收入的增長幅度;省財政用于科學技術經費占本級財政經常性支出的比例應當達到1.5%以上;并通過設立的自然科學基金、重大科技成果轉化專項、科技型中小企業創新基金等，支持基礎研究、應用研究、人才和團隊培養、重大科技成果轉化與產業化和中小企業技術創新等。一系列環境改善和政策的實施，促進了科技投入的持續穩定增長和企業投入主體地位的確立，2010—2012年，甘肅省R＆D經費投入年平均增速達到20.59%，超過規劃預期年增速20.05%，投入穩定增加，達到預期目標。

2011年起，甘肅省加強對戰略新興產業的扶持和投入，爭取國家發改委和財政部先后批準甘肅省設立生物醫藥和現代農業等3只新興產業創業投資基金，首期規模均為2.5億～3億元，有力推動了社會資本投向新興產業，促進自主創新成果產業化。2012年，甘肅省金融、科技管理等部門聯合制定了《甘肅省專利權質押融資指導意見》，鼓勵科技、金融創新及運用，促進專利技術轉化和產業化，拓寬企業融資渠道。2013年，省政府發布了《關于進一步提出促進金融業發展的意見》，提出在建立全省擔保、再擔保風險補償機制的基礎上，調劑整合部分資金，設立省中小企業再擔保風險補償基金，重點用于支持擔保行業發展和擔保機構的代償損失補償。鼓勵財政資金和社會資本參與，設立全省資本市場發展基金，重點用于擬上市公司的戰略投資，同時鼓勵并創造條件支持創業投資機構在甘發展。此外，甘肅省還依托全省生產力促進中心體系搭建中小企業金融服務平臺，采取“銀行+生產力促進中心體系+企業”的服務模式，為解決科技型中小企業融資難、擔保難問題創造條件，支持中小企業發展和科技成果轉化。蘭州高新區提出支持科技金融的政策，對蘭州高新區上報的上市企業，給予一定補貼。科技金融政策的制定和金融服務體系的完善，有效改善了科技投入的環境，拓展了投入渠道。

2012年，甘肅省委省政府召開了全省科技創新大會，強調強化企業技術創新主體地位，增強企業創新能力。2013年，召開了全省企業技術創新工作會議，對加快企業技術創新步伐進行部署，提出深入實施技術創新工程，推動企業成為技術創新決策、研發投入、科研組織和成果轉化主體，支持企業建立研發機構，實施“六個一百”企業技術創新培育工程、培育科技型中小企業等，進一步凸顯了企業技術創新的主體地位，為形成以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系創造了良好環境。省級科技重大專項全部由企業牽頭組織，科技支撐計劃也以企業或產學研聯合申報為主，科技獎勵項目重點向企業傾斜，設立了企業技術創新獎，引導科技資源向企業和市場積聚。2010—2012年，甘肅省企業R＆D經費投入增速最快，達到24.20%，企業R＆D投入占全社會R＆D投入的比重達到56.96%，企業科技投入主體地位基本確立。

總體來看，“十二五”以來，甘肅省科技投入持續增長，2012年R＆D經費投入達到60.48億元，年均增長20.59%。R＆D經費投入中政府投入達到21.9億元，占全社會 R＆D經費的36.2%，企業R＆D經費投入達到34.4億元，企業R＆D經費投入占全社會R＆D經費投入的比例從2010年的53.67%增加到2012年56.96%，已基本形成政府投入為引導、企業投入為主體、全社會參與的多元化科技投入保障機制。

2 甘肅省科技投入目標實現程度及問題

《甘肅省“十二五”科學技術發展規劃》提出:“十二五”期間，自主創新能力顯著增強，到2015年，R＆D投入占地區生產總值的比例達到1.5%以上，財政科技投入占財政支出的比重達到1.5%以上，大中型企業R＆D投入占產品銷售收入的比重不低于1%，企業R＆D投入占全社會R＆D投入的比例達到60%以上［3］。

2012年，甘肅省R＆D經費投入占地區生產總值的比例達到1.07%，實現目標的71.3%;科技投入占財政支出的比重達到0.79%，是目標值的52.7%;大中型企業R＆D投入占產品銷售收入的比重0.47%，是目標值的47%;企業R＆D投入占全社會R＆D投入的比例達到56.96%，是目標值的94.9%。主要指標發展情況見表1。

對照“十二五”目標及表1測算數據可以看出，甘肅科技投入指標中，R＆D/GDP、地方財政科技投入占地方財政支出的比重、大中型企業R＆D投入占產品銷售收入的比重3項指標實現程度僅為規劃目標的50% ～70%，未來3年增速必須加大。

表1 甘肅省“十二五”規劃科技投入目標實現程度與差距

甘肅省科技投入存在的主要問題如下:

(1)與規劃目標、全國及西部的差距大。2012年，甘肅省R＆D經費支出60.5億元，居全國第25位，占全國的0.58%;在西部12個省區中居第6位，R＆D經費支出占西部的5.3%。2012年，甘肅省R＆D經費占GDP的比例為1.07%，全國為1.97%;甘肅企業R＆D經費占全社會R＆D經費的比例為56.96%，而全國為76.2%，均與全國有較大差距。

總體來看，甘肅省科技投入仍然存在著投入總量不足、R＆D經費投入強度較低、地方財政科技投入占財政支出的比重、大中型企業研究與發展投入占產品銷售收入的比重低等問題，距離甘肅省“十二五”規劃目標和全國平均水平等均有較大差距。

(2)投入結構不合理。企業科技投入不高。2010年，甘肅省大中型工業企業R＆D投入20.9億元，列全國第25位，僅為全國的0.52%;2011年，全國R＆D經費內部支出中來自企業的經費占比達到73.91%，企業已成為研究開發投入的主體。而2012年，甘肅省R＆D經費內部支出中來自企業的經費僅占59.94%。

行業科技投入差距較大。2012年，全省制造業R＆D經費32.3億元，占53.4%;科學研究、技術服務和地質勘查業18.5億元，占30.5%;教育7.1億元，占11.7%。以上三大行業的機構R＆D經費就占到了全省的95%以上，其他行業科技投入很少。

區域科技投入不平衡，多數地區政府資金投入很少。2012年，各市州的R＆D投入還是存在相當大的差距，其中省會城市蘭州市R＆D經費支出就占到了全省近一半;其次是嘉峪關，占16.0%;金昌、酒泉和白銀分別占9.9%、8.0%和6.5%。以上5個地區的 R＆D投入就占到了全省的近90%。就政府投入看，金昌市、嘉峪關市政府資金投入不足1%，臨夏州、慶陽市、平涼市、白銀市在6% ～13%，見表2。

表2 2012年甘肅省R＆D經費投入區域分布

(3)投入增速不平衡。甘肅省R＆D經費投入、R＆D/GDP指標與“十二五”規劃目標及全國平均水平差距大的原因，還表現在R＆D投入總量與各執行主體、GDP等之間的增速不平衡。從投入強度看，2006—2010年、2010—2012年全省R＆D經費投入平均增速分別為 11.72%和20.59%，而同期 GDP增速分別為15.98%和16.25%， “十二五”R＆D經費增速高于GDP增速，但由于“十一五”期間R＆D經費增速一直落后于GDP增速，導致R＆D/GDP指標偏低，增長不明顯;各類研發機構間投入增速也不平衡，2006—2010年企業、科研機構、高校R＆D經費平均增速分別為 5.21%、18.38%和 32.89%，2010—2012年則分別為 24.20%、20.76%和6.16%，企業、科研機構總體增速較快，但高校增速大幅減緩;“十二五”前三年企業、科研機構、高校投入增幅均與“十二五”規劃目標有一定差距，其中高校差距最大，見表3。

表3 甘肅省“十二五”科技投入增速與差距

(4)社會風險投入機制與科技經費監管機制尚不完善。“十二五”以來，甘肅省進一步完善風險投入體系和機制建設，加強了項目經費的監管評價，項目經費的配置方式除定額補助外，積極探索配套經費、事后補助、獎勵、貸款貼息、政府采購等多種配置方式，并強化與項目申請、立項資助、項目實施、檢查評估、結題驗收等相適應的項目經費管理與機制創新。但仍然存在著風險投入規模小、缺乏有效機制推動;對科技投入的有效性評價和評估不夠，績效評價也不完善;經費投入方式單一，科技投入的風險共擔機制不完善，對公益性、基礎性研究項目或機構持續穩定性經費支持不夠;科技項目經費使用不夠合理等，影響了政府科技經費投入的效率和研究人員的創新積極性。

原因分析如下:

(1)經濟基礎薄弱、投入能力有限。經濟基礎薄弱主要表現在:2010年，全省地區生產總值4120.75億元，在全國排27位，僅占全國總量的1.0%;地方財政收入353.6億元，僅占全國地方財政收入的0.8%，在全國排27位;地方財政支出1468.58億元，僅占全國地方財政支出的1.98%，在全國排26位;對R＆D投入的能力有限，2010年，R＆D內部支出41.9億元，在全國排25位，僅占全國總量的約0.6%;R＆D投入強度僅為1.02%，在全國排18位，而全國平均水平為1.76%。總體來看，科技投入水平優于經濟發展水平，但因經濟基礎薄弱，投入規模小。此外，地方財政支出中社會保障和就業、節能環保、農林水事務、國土資源氣象等事務、住房保障等基礎建設項目支出比例高于全國平均水平［4］，表明基礎建設欠賬多，也影響了對科技的投入。

(2)企業規模小、創新能力弱，對科技創新的需求與投入不足。國內外創新型國家的實踐表明，企業是科技創新的主體。而甘肅省無論從企業數量和規模看，與全國發達省區差距都較大。2010年，甘肅規模以上工業企業2001家、產值4902億元，規模以上工業企業研發機構建有率僅為161家，占8%;2012年，有制造業全國500強企業3家，高新技術企業205家。而發達地區的江蘇省2011年規模以上工業企業43368家、產值107680億元，規模以上工業企業研發機構6518家，建有率15%;2012年，江蘇制造業全國500強企業51家、高新技術企業5100家。甘肅企業規模小、能力弱，影響了科技創新的需求和投入能力。

(3)創新人才數量少、高層次人才缺乏，對科技投入的吸納承載能力小。一個地區的創新能力與其經濟發展、居民教育水平和創新人才有著密切關系［5］。2010年，甘肅人口受教育年限較低，就業人員受大專以上教育的人口比例僅為5.04%，不僅低于同期全國平均水平7.43%，在西北地區也是最末位，而發達地區的北京為35.98%，上海為31.32%;2012年，甘肅省R＆D全時人員當量24289.9人年，每萬人R＆D全時人員當量為9.42人年/萬人，而全國2011年為22人年/萬人，甘肅這一指標分別只是北京、上海的4.4%和7.5%，也僅是西部省陜西的40.9%［6］。此外，高層次科技人才資源缺乏與流失并存［7］，對科技投入的吸納承載能力小。人才資源也成制約科技投入的重要原因。

3 甘肅省科技投入機制特點與啟示

從甘肅省科技投入機制現狀和問題可以看出，“十二五”期間，甘肅省科技投入機制主要呈現以下幾個特點:

一是政府科技投入持續增加，發揮了科技創新的引領作用，但科技投入在各主體間的配置仍然不夠合理，企業科技投入占全社會科技投入的比例與全國還有很大差距，高校科技資源尚未得到有效開發利用，面向市場的產學研合作長效機制尚未穩定和普遍建立。

二是企業科技意識不斷增強，科技投入的主體地位不斷鞏固，但企業特別是大中型企業數量少、規模小、創新人才缺短，研發實力仍然很薄弱、競爭力不強，制約著對科技創新的需求與投入能力，科技促進經濟社會發展的支撐能力不夠。

三是區域、行業投入分布不平衡，投入差距大，主要原因是部分基層政府和企業科技創新與投入意識不強、科技基礎條件薄弱，農業、采礦、交通運輸、建筑與信息服務等行業創新投入小、研發活動少。

四是區域經濟基礎薄弱，自身科技投入能力有限，科技投入規模小，社會風險投資才起步，科技投入與規劃目標差距大，需要國家給予政策優惠和資金、項目、人才引進與培養等方面的扶持。

科技投入機制的啟示如下:

一是加強宏觀戰略與政策引導，對扶持企業和產業發展、完善投入機制和環境、促進區域創新與布局具有重要意義。

二是強化企業主體地位，促進產學研合作，是引導創新資源向企業和產業集聚，促進技術成果市場化的有效方法。

三是促進科技與金融結合，加大社會風險資金向科技的投入，是促進戰略新興產業和優勢特色產業發展的重要途徑。

四是完善科技經費穩定支持和評價監管機制，是調動科技人員積極性，促進科技資源公平、有效配置的重要手段。

4 完善甘肅省科技投入機制的建議

4.1 繼續加大對企業的投入與激勵

甘肅省目前大中型企業R＆D投入占產品銷售收入的比重僅為0.47%，大中型企業有R＆D活動的企業僅有26.8%。因此，今后要進一步強化企業創新意識，強化科技基地建設、研發計劃項目、科技獎勵等向企業的傾斜，加大風險投資基金對戰略新興產業和高新技術產業的投入，用政策鼓勵引導企業、特別是大中型企業建立研發機構、聚集科技人才，提高研發實力，開展產學研合作，大力扶持小微企業創新創業，提高企業產品競爭力和創新能力。

4.2 完善高等院校科技創新機制

2006—2010年甘肅省高等院校R＆D經費投入平均增速分別為32.89%，而2010—2012年僅為6.16%，增速大幅放緩，高等院校科技創新活力尚未釋放和激發，與目標差距較大。因此，要進一步完善高等院校科技創新機制，加快完善人才、融資、評價、知識產權和創新的配套激勵政策［8］，設立產學研建設專項，面向區域經濟發展重大需求，鼓勵產學研合作創新平臺和基地建設，強化高校“2011協同創新中心”培育建設，推動高等院校科技創新向更高層次邁進。

4.3 強化地方財政投入引導

在科技投入系統中，政府科技投入對于整個科技投入系統的運行意義重大［9］。隨著地方財政支出水平的提高，各地方政府科技投入比例都不斷提高。而2012年甘肅省地方財政科技投入占財政支出的比重僅為0.79%。為此，要進一步提高各級政府領導的創新意識，在持續加強地方財政科技投入的前提下，要深化投入方式的改革，依據研究性質和階段，采取無償撥款、創新后補助、貸款貼息、風險補償等多種方式，引導社會資金和企業資金的投入;要加強對市州科技進步的監測與考核，激勵市州政府充分重視科技創新工作，采取多種途徑和措施，培育和實施重大科技項目，以政府資金引導帶動企業加快新產品、新技術、新工藝研發，以創新驅動產業升級發展和結構調整。

4.4 國家給予差別化政策扶持

一方面，甘肅省經濟基礎薄弱，且基礎建設欠賬多，環境保護、社會保障任務重，地方財政支持力度有限;另一方面，甘肅科技資源相對豐富，具有一定的基礎。因此，建議國家在人才培養、科技基礎設施和基地布局、重大科技項目申報、科技型企業創新發展等方面給予差別化扶持政策，強化科技創新體系建設和特色優勢產業的科技支撐;設立面向西部的風險投資和創業投資引導基金，引導西部地區建立和擴大科技企業和創業風險投資基金，重點扶持支持西部戰略新興產業和特色優勢產業的技術創新和企業發展，支持上市企業培育和科技企業孵化器的建立，推進產業基地建設，構建欠發達地區創新驅動新機制和創新輻射示范區。

［1］余珊萍，潘金虎.中國與發達國家科技投入的比較研究［J］．中國科技論壇，2006(6).

［2］李文卿.2012甘肅科技發展報告［M］．蘭州:甘肅科學技術出版社，2012，12.

［3］甘肅省“十二五”科技發展規劃［ED/OL］.http://www.gstcc.gov.cn.

［4］中華人民共和國國家統計局.2011中國統計年鑒［M］．北京:中國統計出版社，2011，9.

［5］柳卸林，高太山.中國區域創新能力報告2012［M］．北京:科學出版社，2013，1.

［6］國家統計局人口和就業統計司，人力資源和社會保障部規劃財務司.2011中國勞動統計年鑒［M］．北京:中國統計出版社，2012，3．

［7］吳楠，馬燕玲.甘肅高層次科技創新人才隊伍建設問題與對策［J］．科技與經濟，2012，(6).

［8］王文利.甘肅高校產學研用合作機制創新研究-基于工科類高校的視角［J］．蘭州交通大學學報，2013，(2).

［9］劉鳳朝，孫玉濤，劉萍萍.中央與地方政府財政科技投入結構分析［J］．中國科技論壇，2007，(10).