國外政府推進公眾參與社會管理的模式及經驗

金菊　董秋菊

摘 要：公眾參與社會管理是我國政府當前的一個新的重大議題，國際社會已有這方面的成功模式和經驗。從巴西、美國和北歐公眾參與社會管理的模式中可以看出，一定程度的社會民主、政府信息的公開透明和公民社會組織的存在與發展對公眾參與社會管理具有不可替代的作用。這些成功經驗對我國政府推動公眾參與，完善社會管理格局有著重要的啟示和借鑒意義。

關鍵詞：公眾參與；社會管理；經驗

中圖分類號：D669 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0236-02

一、國外公眾參與社會管理的模式

（一）美國公眾參與社會管理模式

公眾的民主參與是美國地方政府最有特色的治理方式之一。美國在公眾參與方面已形成了較為完善的制度，美國公眾也具有較為普遍的參與意識。美國的公眾參與受到個人主義價值觀的重要影響，顯得積極而主動。美國倡導以志愿服務為特征的社區組織和非政府組織等，這些組織構成了公眾參與的主要渠道。美國公眾參與主要表現為在政府治理過程中，公眾時刻都在參與、關注和監督等。經過多年的實踐和發展，美國出現了多樣化的公眾參與方式，主要表現在：

首先，在發現問題階段的參與。如在美國城市管理中，政府充分調動利益相關者參與發現城市的問題。許多被列為市政府或市議會的議題，從形式上看是由政府官員或市議員決定的，而實際上他們只是利益相關者的代言人。他們的問題可能是聯邦政府的指示或建議，可能是某政府官員為了政績而提出的發展報告，或是某議員為了選票采納的選民的要求，也可能是為某個利益集團服務的媒體提出和渲染的問題。

其次，決策過程中有公眾的參與。一項政策的制定過程涉及到多方面的利益，因此需要各利益相關者共同參與決定。以城市規劃為例，在美國，城市規劃不是政府或設計師單獨的工作，而是經由公眾各方的共同努力以實現城市發展的重要事業，公眾參與是政府決策的重要步驟，并貫穿在城市規劃的全過程中。總的來說，政府不是唯一的決策者，而是還要協同交通、環保、公共服務等相關領域的各種組織和團體參與，最后還要通過公眾投票等方式來對決定進行表決并提出異議。

再次，政策實施階段也存在公眾參與。在這個階段政府或直接雇傭公眾代表到社區的官方機構工作，又或者通過教育和培訓等方式訓練公眾，并設立咨詢中心或熱線來解答公眾問題，聽取公眾意見，從而使公眾對政策方案的實施采取更合作和支持的態度。同樣，政策的實施還離不開公眾監督，政府部門一般在收到公眾的舉報或申訴后對各種違規或違法行為進行調查和處理，并最終告知公眾，保障了公眾的知情權和監督權。

概括起來，美國公眾參與社會管理具有以下兩個顯著特點：一是公眾參與具有法律支持和保障。特別是在城市規劃案例中，法律明文規定要有公眾的參與，并且公眾的意見能夠起到決定性的作用。二是公眾參與面廣，參與程度深。在美國，公眾參與表現為市民的普遍參與，他們參與政策決策和實施等各個階段的工作，并最終還對政府起著督促的作用。

（二）巴西公眾參與社會管理模式

巴西實行以推動社會發展為核心的發展模式，社會的各種政治力量和各個階層的訴求和主張都能夠通過比較廣泛的途徑自由地表達。其中，最明顯的做法有以下兩點。

一是公眾參與在巴西具有憲法的保證背景。巴西憲法第十四條規定了公民參與的權利，包括全民公決、公民創制等。根據巴西憲法，地方政府主要是通過四種方式來保障公眾參與，即公眾會議、公眾咨詢、市政委員會和參與式預算。這幾種方式給予了巴西公眾在公共事務中充分的參與權，加強了政府與公眾之間的契合。

二是鼓勵媒體和公民社會批評、監督政府。巴西政府致力于通過政務公開來建立起更為透明的政府，又鼓勵公民社會的力量，特別是一些致力于社會管理的公民社會組織來積極地批評政府、監督政府，保障了新聞媒體和社會公眾對公共權力充分的知情權、批評權和監督權。

總體來說，巴西能夠進行有效社會管理有賴于建立了一個公正、透明、廉潔的巴西政府，也離不開良好的社會監督機制。另外，通過發展基層自治和基層民主來提升公民的民主能力和公民意識，也是巴西實施更加有效的社會管理的重要保障。近年來，巴西政府積極創造條件鼓勵社會公眾的有序政治參與并取得了顯著的效果，既避免了國內矛盾的積累激化，也為巴西贏得了良好的國際聲譽。

（三）北歐公眾參與社會管理模式

北歐在政治上一直是社會民主主義思潮的大本營，北歐國家如瑞典、挪威、芬蘭等國社會民主黨力量一直很強，長期處于執政黨地位。其對社會平等、民主和社會公正的追求以及集體主義取向的價值觀使得其公眾參與社會事務管理的模式在和美國有幾分相似的同時，又有著許多不同。

北歐國家鼓勵所有的公民參與社會發展，所有的公民都有權力對政府管理發表意見，包括對各級政府提出建議和意見。北歐模式與美國模式的不同主要體現在社會服務領域。以瑞典為代表的北歐國家卻走上了一條并不相同的改革道路。其改革的重點于提升公共服務的質量，改變公共組織的工作環境，形成公眾更加能夠參與的工作機制，最終出現了最能夠體現這種價值觀的新型組織：社會企業。公民除了作為國家提供的一系列公共服務的使用者之外，同時對于這種服務的提供方式和提供結果有決定權。公民可以通過參與的形式影響自己所需要的公共服務的提供方式和提供質量。在瑞典等國家出現了員工、公眾、志愿者合作的社會企業。這種企業的基本特點是大大增強了公民的參與權，使得公民不但成為公共服務的用戶，同時也成為共同生產者。

二、公眾參與社會管理的國際經驗及啟示

總結以上三種模式，它們雖然有許多不同之處，但卻有一些共同的經驗是值得我國加強社會管理中公眾參與工作借鑒的。

（一）堅持社會民主的前提要件

各國公眾之所以能夠順利參與到他們的社會管理中去，社會民主是其中不可缺少的前提，也是最重要的條件。如果沒有一定程度上的社會民主，也就根本談不上公眾的參與。endprint

在我國，不斷完善的社會主義民主制度為公眾參與社會管理提供了前提。在目前階段，我國公眾參與的基本上只是基層事務，因此發展基層民主對于公眾參與而言就顯得尤其重要。但在我國民主化進程中，基層民主建設還存在很多的問題，政府必須大力加強和完善基層民主，進一步擴大基層民主的范圍。首先，要完善基層民主制度。制度建設是帶有根本性、長遠性的問題，是做好各項工作的根本保證，是一個系統工程，需要全體公眾的共同參與協商，不斷地探索新思路。要進一步完善選舉制度，健全議政制度，強化民主監督機制。其次，要嚴格按照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等規定，保證農村基層群眾和城市社區居民依法直接行使民主權利，依法管理自己的事務，實行自我管理、自我服務。

（二）堅持政府事務公開和透明

政府的信息公開度和透明度高，公眾能夠參與社會管理的整個流程，對政府信息享有高度的知情權和監督權，因而保障了他們的參與權。如果政府壟斷了這些本質上是“公共財產”的信息，就必然加劇政府與社會公眾之間的“信息不對稱”，使公眾失去有效參與的能力。在這個意義上，完全可以說，知情權是公眾參與權的前提。缺少充分透明的信息，公眾參與只能是“瞎”參與，他們所提的意見也就沒有意義。基于此，我國在推進公眾參與社會管理的過程中也要確保各級政府相關信息的公開和透明，并不斷擴大和豐富信息公開的內容。首先，政府要切實樹立信息公開工作的責任意識。國家和各級政府對信息公開工作的各個環節有了比較全面細致的制度規范，必須高度負責的做好信息公開，不能發生疏漏和偏差。否則，各級政府的信息公開管理部門和受到影響的社會公眾可以依據相關法規追究信息公開工作部門及人員的責任。其次，要進一步落實政府信息公開條例。凡是涉及公眾切身利益的、重大公共事件等需要公眾知曉的事項，都應當以一定方式予以全面、真實、及時的向公眾公開，保障公眾的知情權，接受公眾的監督。

（三）積極發展公民社會組織

公民社會組織的存在構成了國外公眾參與社會管理的基本載體，它是聯結公眾和政府的橋梁和紐帶。現代社會的一個顯著特點就是社會組織取代了初級群體成為占據主導地位的群體形式，社會組織在現代社會發展中發揮了巨大作用。雖然無論從西方還是我國的實際情況看，政府都承擔著社會組織發展和活動的大部分資金，掌握著社會組織合法性的“印章”，政府不是社會組織的領導者，而是其合作者，政府與社會組織在共同治理社會過程中是一種平等合作互補的關系。當前，在我國已經進入改革發展的關鍵時期，社會經濟成分、利益關系、分配形式日趨多樣化。社會組織一方面可以有組織有目的地進行社會動員，整合和影響組織成員的價值觀及利益表達方式，維護自身的合法權益，實現有序的政治參與；另一方面，可以為組織成員的利益表達提供形式與渠道的多樣性，保障公民利益表達的暢通，從而達到統籌階層利益，整合社會資源，化解社會矛盾于萌芽之中，起到社會穩定“安全閥”的作用。

（四）為公眾參與社會管理提供法律保障和資金支持

一定的物質文化條件是公民參與的基礎。公眾參與是一種政治性、社會性的意識以及在這種意識驅動下的政治性、社會性行為。物質決定意識是馬克思主義的基本原理，公眾參與同樣是由一定的物質文化條件決定的。美國和北歐處于資本主義發展的較高階段，人民生活水平較高，公眾有足夠的經濟實力和時間來關心社會公共事務，這是公眾參與的物質基礎。同時公眾受教育程度也普遍較高，同時封建的意識形態經過較為徹底的資產階級革命被徹底摧毀，因而在美國和北歐國家，公眾的參與意識和參與能力較強。這是公眾參與的文化基礎。我國在推行公眾參與社會管理的過程中也要注意物質文化條件的創造。

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[責任編輯 王 莉]endprint