地方發債步入2.0時代

金姬

千呼萬喚始出來，飽受債務困擾的地方政府終于在發債問題上有了更多自主權。財政部5月21日發布通知，經國務院批準，2014年上海（126億元）、浙江（137億元）、廣東（148億元）、深圳（42億元）、江蘇（174億元）、山東（137億元）、北京（105億元）、江西（143億元）、寧夏（55億元）、青島（25億元）等10省市將試點地方政府債券自發自還，試點發債總規模為1092億元。

2個月前，財政部部長樓繼偉在兩會后舉行的高層發展論壇上談及中央對地方發債的設想：“中央政府承擔著宏觀責任，所以財政有時候要盈余，有時候要赤字，根據這個要求進行發債，平衡或者赤字，然后發債融資。地方政府沒有這個職能，如果都用當年的收入解決基礎設施使得后一代人更多受益的話也不太公平，所以可以發一部分債，但是要嚴格控制，類似于美國市政債。”

在上海交通大學安泰經濟與管理學院黃少卿副研究員看來，此次地方政府債券自發自還試點依然具有濃厚的試驗性質，因為發債額度遠不能滿足地方政府當前的融資需求，可謂杯水車薪。他對《新民周刊》表示：“地方債券只是現代財政預算體系中的一個組成部分，關鍵還是要通過建立地方發債機制，來規范地方政府財政行為和負債方式，提升地方政府治理能力。”

可以說，債市改革吹響了金融改革的沖鋒號。

從“代發代還”到“自發自還”

現行《預算法》以及修正案草案一審和二審稿，均明確“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，因而地方發債試點是為建設我國以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制“破冰之舉”。

為化解政府融資平臺風險，中央早已開始探索地方政府發債之路。2009年，中央決定發行2000億元的地方政府債券。當時由于地方政府債券發行渠道尚未建立，2009年和2010年地方政府債券由財政部代理發行，代辦還本付息，即“代發代還”。

2011年和2012年，經國務院批準，上海、浙江、廣東、深圳試點在國務院批準的額度內自行發行債券，發債總規模分別為229億元和289億元，但仍由財政部代辦還本付息，即“自發代還”。2013年，新增江蘇、山東為試點地區，當年六地自行發債總額為652億元。而此次的“自發自還”，是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金。

中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇研究員告訴《新民周刊》：“三種模式下，地方政府的參與程度不同。新試點的方案地方政府參與程度最深，需要做的事情最多。試點漸次增強地方政府在地方債發行中的責任，也相應地減少中央政府的事務，與分稅制財政管理體制下的‘分級財政的實質要求是相符的。”

當然，兒子如果還不了債，老子還是會“兜底”。畢竟中國是單一制而不是聯邦制國家，不會出現美國那樣的地方政府破產情況。而為了降低風險，中央已經對地方政府發債總額進行嚴格限制，充分考慮地方政府的還債能力。這也是地方發債額度如此之低的主要原因。

地方政府瀕臨破產？

根據國家審計署，截至2012年底，我國有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。截至2013年6月底，我國地方政府債務總額高達10.88萬億元，此外還有2.67萬億元負有擔保責任的債務和4.34萬億元可能承擔救助責任的債務。

根據畢馬威（KPMG）的數據，中國地方政府僅掌握國家50%的財政收入，卻要負擔80%的財政開支。這種收支不平衡狀況導致在金融危機后的過去5年中，地方政府負債占中國GDP的比例迅速上升：從2008年的10%增長至2013年的33%以上。

中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇指出，地方政府的政績觀和財政體系不健全是導致目前地方政府債務風險問題的兩大根源。30年來，各地方政府之間的競爭始終是推動經濟發展的動力之源，而地方政府之間的競爭主要靠招商引資和投資拉動。為拉動這兩者的增長，各地在改革開放之初到1994年這一時期采取的是各種稅收優惠的政策吸引，1994年財稅改革限制這一方法的使用后，又開始通過各種收費財源來大搞基礎設施建設，而1998年實施的稅費改革再次關閉了亂收費的閘門，從此土地出讓金走入民眾視野，但這一做法又相繼受到一系列土地出讓規范措施的限制。到了2008年，國際金融危機沖擊之下，對保增長目標的追求便促使地方政府加入到擴張政策的隊伍當中，在規范性地方政府債務被約束的條件下，各種融資平臺自然產生。

地方舉債的最常見方式是地方政府旗下的地方融資平臺公司，向銀行貸款或者發行企業債。截至2013年6月，在全國總計17.89萬億元的地方政府廣義債務中，銀行貸款高達10.12萬億元，占比高達56.57%。由于貸款直接與銀行發生關系，所以“不透明”是最大的問題，公眾難以知曉相關項目的背景和去處。市場普遍認為，通過“企業債”、“企業融資”方式的地方政府融資，是利用政府的國家信用，卻很難接受監管，助長地方政府“只管借、不管還”的風氣。

“地方政府應該通過立法被賦予自主發債權，否則，沒了這種規范渠道，地方政府只能依靠不太規范的融資平臺。”黃少卿說，地方政府用于基礎設施建設為主的資本性開支，由于一次性支出大，收益期限長，不可能在短期內達到預算平衡。而現有的預算法又要求地方政府不列赤字，地方政府要么依托融資平臺來負債，要么引入私人投資，以收費方式償還私人投資，這也是很多地方高速公路收費超期的主要原因之一。

前路漫漫

此次試點辦法首次強調，“試點地區按照有關規定開展債券信用評級”。此次地方政府債券“自發自還”，評級成為必需品，這意味著今后地方政府債券的發行利率，將根據信用評級高低來決定，各地可能出現明顯分化。

問題是，地方政府普遍存在債務信息不公開、不透明的問題。如果評級機構拿不到所需的齊全的信息資料，就無法作出客觀公正的評級結論。黃少卿透露：“2008年以后，為了配合4萬億投資，地方政府發債名義上需要評級報告。但據我所知，這里面有不少走過場的成分。既然中央批了，拿到額度，有中央政府的信用擔保，評級只是走形式，評級機構的報告往往千篇一律，改改公司名字和財務數據而已，債券的信用等級都很高。我國市場化的評估體制尚未建立。”

要解決地方政府債務問題，還要緩解地方政府“小收入大支出”的尷尬。分稅制在中國已經步入第20個年頭。楊志勇建議，增加地方財權，減少地方事權。黃少卿指出，要解決地方政府債務，既需要合理界定政府職能，譬如減少地方政府資本性支出；也需要合理界定中央和地方的事權和財權職能，如教育和社會保障的支出責任應該收回中央，與此同時給地方更多的稅收權。

此次地方發債試點，似乎就在努力消除分稅制帶來的不利影響。新一輪財稅改革已經拉開帷幕。endprint