農村社會救助存在的問題及其法律制度完善

于祿娟++陳林++趙青

摘 要：農村社會救助存在的諸多問題已影響到了農村社會的和諧發展。完善法律制度是推動農村社會救助事業發展的重要保證。加快農村社會救助立法、明確政府主導責任、健全管理監督機制等是完善農村社會救助法律制度的主要內容。

關鍵詞：農村；社會救助；法律制度

當前，農村社會救助依然存在著諸多問題，這不僅制約著農村弱勢群體生存環境的改善和發展能力的提升，也影響著農村的和諧與發展。法律制度的不健全是農村社會救助存在問題的重要原因。完善農村社會救助法律制度是實現農村社會救助工作有序、有效實施的基礎。

一、當前農村社會救助存在的主要問題

（一）農村社會救助供給與需求的矛盾突出

救助制度是農村社會安全的最后一道屏障。從發揮制度功能角度看，農村社會救助應面向農村所有貧困人口。但農村獲得實際社會救助的群體大約占到“應保”對象的16-50%；“三無對象”的“五保戶”中，得到實際救助的大約占到該群體的70%。農村社會救助還未達到“應保盡保”，而且保障水平也偏低，以農村低保為例，2013年我國農村低保標準為每月117元。[1]與農村現有物價相比，農村低保水平低是不爭的事實。特別是低保群體中的“困難戶”，如主要勞動力常年患病家庭，現有低保水平如杯水車薪，生活困窘無法改善。“救助水平低，保障范圍狹窄”反映了農村社會救助供給與需求之間的矛盾突出，這勢必影響農村社會救助的制度功效。

（二）農村社會救助對象確定困難

“應保才保”是社會救助的基本精神。準確確定救助對象，是發揮社會救助制度功能的前提。當前準確確定農村社會救助對象還是一個難題，主要原因有：一是我國還沒有完善的農村貧困家庭評價制度；二是農村社會救助基層管理力量薄弱，且救助對象居住分散；三是救助對象家庭經濟狀況難以調查。這直接影響農村救助對象確定的客觀性，極易滋生因人情造成的“應保未保，不該保的卻保”的現象。同時也難以實施對農村社會救助對象的動態管理，造成“納入容易，清除難”的局面。這樣的“現象”和“局面”，違背了農村社會救助制度的基本精神，難以真正發揮救助制度的功效。

（三）農村社會救助管理體制不完善

健全的管理體制是農村社會救助有效開展的制度基礎。現行的多部門各自監管的管理體制，使得農村社會救助工作難以統一協調，極易造成“重復救助”和“得不到救助”的現象，農村社會救助難以發揮“應保才報，應保盡保”的制度功能。其次是基層救助力量很薄弱。如，鄉鎮基層機構沒有專職的民政工作人員；基層救助機構信息化建設滯后等，相對于農村社會救助工作的繁重任務，薄弱的基層救助力量直接影響了農村社會救助工作的正常開展。其三，地方政府承擔著大部分救助資金責任，有限的地方財力使得救助資金較匱乏，這使得農村社會救助難以擴大救助范圍和提高救助水平。

（四）農村社會救助體系有待完善

目前，我國基本上建立起一套包括農村低保、“五保戶”供養、扶貧和災害救助為內容的農村社會救助體系，但該體系救助覆蓋面依然較窄，相當一部分困難群體尚不能納入救助范圍。有些家庭在住房，子女上學，就醫等方面困難非常突出。大部分地方還沒有把住房救助、教育救助、醫療救助等專項救助制度納入到農村社會救助體系之中，即使在納入救助體系的地方，在救助對象、救助方式、救助標準等問題規定上也不夠具體化。同時，各項救助制度都封閉運行，缺乏整體協調機制，政策間的銜接和配套還不夠完善，使得農村有限的社會救助資源難以共享，嚴重影響了救助資源綜合效能的發揮。

（五）農村社會救助的社會化程度低

社會組織在社會救助中發揮著重要作用，這是一條重要的國際經驗。我國農村社會救助從資金承擔和實施情況來看，是以政府為主的，社會組織參與程度低。根據2010年統計數據顯示，我國85%公民沒有捐獻過錢物。社會捐助金額僅占GDP的0.001538%。在美國，85%的捐款來自于民眾，慈善公益機構每年募集的資金高達美國GDP的8%-9%。[2]國際發展經驗表明，在社會救助事業中，政府不是萬能的，社會組織往往發揮著其獨特的作用。我國農村社會救助的社會化程度亟待提高。

（六）農村社會救助監督薄弱

“中國的法律制度其實最大的問題不是制定問題，而主要是執行和監督執行問題，尤其是監督問題。”[3]我國農村社會救助監督機制依然薄弱，造成了諸多問題，如在確定農村社會救助對象時重親厚友，結果是符合救助條件的成不了救助對象，不符合救助條件的卻侵占著國家有限的救助資源；有的主管部門私自挪用救助款，甚至貪污腐敗等，這不僅嚴重背離了救助制度的初衷和目的，也引起群眾極大的不滿，損害著政府形象。

（七）農村社會救助立法滯后

立法先行是社會保障制度的一項基本原則。有了立法，才有社會救助制度的權威性和穩定性，及有效推行。立法滯后對社會救助制度負面影響極大。我國農村社會救助立法嚴重滯后。目前，我國還沒有制定農村社會救助的專門法律。已有的《農村五保供養工作條例》、《農村敬老院管理暫行辦法》、《救災捐贈管理暫行辦法》等行政法規和規章，立法層次較低，內容也不全面。立法的滯后，使得農村社會救助處于無法可依的無序狀態，管理機制薄弱，得不到應有的重視，嚴重阻礙著農村社會救助工作的開展和貧困者權益的保障。

二、完善農村社會救助法律制度的對策建議

（一）加快農村社會救助立法工作

“立法的意義不僅在于對社會保障制度的權威規范，更在于實現社會保障責任與權益的合理配置。”[4]通過立法，社會救助工作走規范化、科學化和法治化道路，是做好社會救助工作的一條重要國際經驗和必由之路。我國農村社會救助工作亟待頂層設計，加強農村社會救助法律制度建設已經刻不容緩。在農村社會救助立法問題上，筆者認為，應按照城鄉統一的發展方向來構建一部單獨的《社會救助法》，對社會救助（包含農村社會救助）作出統一的全面的規定。在具體的法律制度設計中，既要借鑒國際社會其他國家社會救助立法制度的有益經驗和有效實踐，又要從我國實際出發，構建一個符合我國國情的農村社會救助法律體系，使農村社會救助工作有法可依。endprint

（二）明確政府主導責任，推進農村社會救助社會化

理清社會救助中的政府責任和社會責任是完善農村社會救助法律制度的關鍵點。就我國國情來說，農村社會救助還是要以政府為主導，同時輔以社會組織和個人共同參與完成。政府在農村社會救助中依然要承擔義不容辭的職責，這將直接影響到農村社會救助制度的有效性和法律化。基于我國中央政府財政吸取能力和地方經濟社會發展的巨大差異，要合理劃分中央政府和地方政府農村社會救助資金的分擔比例，由中央政府承擔主要救助資金職責，并根據經濟社會發展實際，建立農村社會救助資金正常增長機制，以保證充足的農村社會救助資金，這是順利實施農村社會救助工作的基礎。

政府應承擔社會救助的主導責任，但政府不是全能的。隨著現代公共行政的發展，政府職能的轉變和我國農村社會救助的現實，我們要重視、支持和鼓勵民間機構和慈善組織的發展，充分調動社會力量，共同做好社會救助工作，積極推動農村社會救助的社會化。

（三）明確農村社會救助對象和標準

救助該救助的人，是救助制度的初衷，也是實現救助制度功效的基礎。正如前所述，我國存在著農村社會救助對象確定困難問題，制度的不完善和監督機制的薄弱是重要原因。因此，科學界定農村社會救助的對象和標準是完善農村社會救助法律制度的重要內容。筆者認為，農村社會救助對象應分成生理性困難群體、資源性困難群體、突發性困難群體和社會性困難群體四類，同時，以此為基礎區分哪些是需要長期救助的對象，哪些是需要短期救助的對象（如突發性困難群體）。因為短期需要救助群體的“短期性”，確定農村社會救助標準主要涉及的是長期需要救助的貧困性社會救助的標準問題。根據我國地區經濟社會發展的差異性和地方政府的財政承載能力，農村社會救助的標準應該以當地最低生活保障線為基準，參照個人家庭具體收入情況和物價因素來確定。筆者建議國家每二年依據地方經濟發展水平、財政負擔能力、農村居民生活水平和物價指數來測算和調整地方最低生活保障線，實現農村社會救助標準的動態管理。同時，加強對救助對象生活狀況跟蹤制度建設，保證救助對象“進得來，出的去”，救助“真正需要救助的人”。

（四）完善農村社會救助體系

完善救助體系是發揮農村社會救助制度綜合功效的基礎和保障。筆者認為，完善農村社會救助體系，要以“擴大覆蓋、提高水平、充分銜接、應保盡保”為目標，進一步健全以農村低保為基礎的，輔以“五保”供養、教育救助、就業救助、災害救助、住房救助、醫療救助、農村扶貧為內容的多層次、全方位、綜合性的農村社會救助體系，把生存型救助與發展型救助有機結合，實現農村困難群眾應保盡保的同時，使得困難群眾能夠通過自立擺脫困境。同時，要做好各項社會救助制度之間，社會救助與社會保險、社會福利等之間的制度銜接，使得各項社會救助制度互通、互聯、互補，構成一個有機的制度體系，充分發揮救助制度的綜合效能。

（五）完善農村社會救助管理和監督機制

健全管理和監督機制是完善農村社會救助法律制度的重要內容。農村社會救助管理體制建設的基本方向應是建立“政府主導、民政主管、部門協作、社會參與的社會救助機制”。[5]尤其要注意加強領導、科學規劃、統籌協調和信息化管理，以有效推進農村社會救助工作的實施。其次，要加強農村社會救助基層管理組織建設和工作隊伍建設。在鄉鎮和行政村我們可以建立救助所和救助點，足額撥付經費和安排專職人員負責基層農村社會救助相關事宜。

健全和強化政府自糾與社會監督相結合的監督機制，這是保障農村社會救助持續有效發展的關鍵。首先，構建救助部門與社會和救助對象，救助部門之間的交流平臺，形成良性互動。并建立農村社會救助主管部門信息公開制度，通過部門網站或媒體向社會公布農村社會救助的有關政策和資金安排使用情況；其次，加強農村社會救助責任追究機制，對農村社會救助中的違法違紀行為要嚴懲不怠，營造農村社會救助工作良性運行的內部環境。

注釋：

[1]李海鵬.中國農村社會救助法律制度研[D].桂林：廣西師范大學，2012.

[2]李海鵬.中國農村社會救助法律制度研[D].桂林：廣西師范大學，2012.

[3]金波.法律監督的理論與實務[M].北京：中國檢察出版社，2005：25.

[4]鄭功成.加入WTO與中國的社會保障改革[J].管理世界2002（4）：38.

[5]曹明睿.社會救助法律制度研究[D].成都：西南政法大學，2004.

作者簡介：于祿娟（1976-），女，河北順平人，河北保定學院政法系講師，法學碩士，主要研究方向：行政法學；陳林（1979-），女，河北保定人，河北保定廣播電視大學講師，法學碩士，主要研究方向：行政法學；趙青（1983-），女，河北石家莊人，河北保定學院教師，教育學碩士，主要研究方向：教育管理。endprint