縣支行財政授權支付存在的問題與對策

財政授權支付是國庫集中支付的一種重要形式，是目前財政制度改革的一項重要措施，永勝縣自2011年底以來，通過建立國庫單一賬戶體系將財政資金直接撥付給用款單位，改變了財政資金層層撥付的傳統做法，實現了庫款撥付的“直達”。從整體效果來看，實現了財政動態監控，提高了財政資金使用效率，增加了預算執行的透明度，許多不規范操作和違規問題都得到了有效遏制。但是由于財政授權支付業務范圍日益擴大，資金涵蓋面越來越廣，財政授權支付業務也出現了諸多不容忽視的問題，亟待予以解決。

一、財政授權支付業務的特點及永勝縣財政授權支付業務的發展現狀

國庫集中支付根據支付主體和資金使用性質的不同可以分為財政直接支付和財政授權支付兩種。財政授權支付是指預算單位按照批復的部門預算和用款計劃，經財政部門授權，在批準的用款額度內自行向代理銀行簽發支付令，代理銀行根據預算單位支付令，在財政部門批準的用款額度內，通過國庫單一賬戶體系中的單位零余額賬戶將財政資金支付給用款單位，代理銀行再與當地人民銀行辦理匯總清算，實行的是“先付款后報賬”的模式。財政授權支付業務是相對于直接支付業務而言的，它主要適用于除工資、工程采購、大宗物品和服務采購、轉移支付等財政直接支付管理范圍外的購買支出和零星支出。采用財政授權支付方式將每日大量發生的小額支付由財政授權預算單位自行支付，不需要逐筆向財政部門申請。

永勝縣財政授權支付業務隨著國庫集中收付制度改革的不斷深入也得到了一定的發展。永勝縣的財政授權支付業務改革從2011年底開始，試點的預算單位有33家，建立的財政授權業務支付代理銀行3家（中國農業銀行股份有限公司永勝縣支行、中國建設銀行股份有限公司永勝支行、永勝縣農村信用合作聯社），分別在其縣城3個營業網點辦理財政授權支付業務，2011年發生支付業務70筆。其后，向9家鄉鎮農村信用社營業網點推廣，至2013年底，永勝縣財政授權支付業務網點達12個，參與財政授權支付業務的預算單位129個，占全縣預算單位的92.81%，2013年發生授權支付業務2184筆，占全年財政支付業務72.07%；支付資金53706萬元，占全年預算支出的30.01%（詳見表1）。由此可看，財政授權支付業務由于財政授權支付業務范圍日益擴大，資金也涵蓋了各個方面，業務得到迅速的發展。

二、永勝縣財政授權支付業務存在的主要問題

（一）國庫監管作用缺失

《中華人民共和國國家金庫管理條例》總則第二條規定國家金庫負責辦理國家預算資金的收入和支出，在執行任務中，必須認真貫徹國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用。實行授權支付業務之后，預算支出不再由人民銀行國庫部門逐筆審核無誤之后再支付給預算單位，而是由商業銀行先墊付資金給收款單位或個人，再與人民銀行國庫單一賬戶進行清算。代理銀行除對財政資金支撥憑證合規性進行審核外，不可能逐筆對財政資金使用的合法性進行有效監督。這樣人民銀行國庫部門由過去的主動撥付變為被動清算，無法實施對財政資金支出進行有效的監督。

（二）代理銀行制約著財政授權支付業務的順利推進

代理銀行對財政授權業務的積極性不高。由于財政授權支付業務采取的是“先付款后報賬”的模式，每一筆支出都由代理銀行先行墊付，“財政零余額賬戶”和“預算單位零余額賬戶”都是當天清算，當天余額就結為零，代理銀行從零余額賬戶中得不到可用資金，也不能收取手續費，相反代理銀行還要投資設備，提供場地，配備業務人員，違背了商業銀行以盈利為目標的經營規則，故積極性不高。據調查，永勝縣農村信用聯社目前仍用手工方式處理授權支付業務，因受限于網絡技術，需將每一筆授權支付額度手工錄入5個文本，才能導入業務系統。因手工錄入差錯率高，處理業務效率低，有時甚至影響與人民銀行的清算。農行永勝縣支行辦理授權支付業務與人民銀行清算時，每一次只能清算5條記錄，如果當天辦理的授權支付業務多時，就要多次與人民銀行進行清算。因此，在目前商業銀行激烈競爭的形勢下，不具盈利性的財政授權支付業務很難調動商業銀行的積極性。

（三）資金提取約束力不強，資金安全隱患大

在會計集中核算模式下，預算單位提取現金必須在核定的備用金限額內經財政部門審核后提取。但是實行國庫集中支付改革后，提取現金屬于授權支付范圍，只要有足夠的額度，單位完全可以按照自己的需要提取現金，財政和人民銀行無法在第一時間予以約束和控制，使用和監管脫節，從而導致資金安全隱患較大。

（四）財政授權支付的范圍和比例過高，違規風險較高

財政授權支付主要適用于小額零星支出，為的是方便預算單位，提高支付效率，將資金審核程序下放給預算單位。但是目前財政對直接支付和授權支付的范圍只規定了大類，并未細化到具體項目，預算單位在國庫集中支付時，本應通過直接支付的支出申報授權支付計劃，但卻通過財政授權支付將財政資金化整為零，規避了財政和國庫部門的審核和監督，造成較大的違規風險。

（五）計算機網絡建設相對滯后，容易導致資金風險

目前財政、商業銀行和國庫部門未實現真正意義上互通、信息共享。首先，辦理財政授權支付業務過程中，人民銀行使用的是TCBS系統和前置系統，財政部門使用的是財政一體化系統，商業銀行使用的是各自的綜合業務系統，財政部門每發起一筆授權支付業務，人民銀行要到財政一體化系統中下載數據，再導入前置系統中，而且這些數據是以未加密的計算機文本形式進行傳遞，極易被修改造成資金風險。其次，代理銀行、財政和人民銀行的網絡沒有完全互通，相對獨立地辦理業務，只要財政下達給預算單位的額度是足夠的，資金支出時預算科目串戶的現象時有發生，致使財政、代理銀行和人民銀行的賬面余額不相符，導致資金風險。

（六）代理銀行支付與清算不順暢，對預算單位提取資金有較大的影響

設置預算單位零余額賬戶，就是要求代理銀行先支付資金，然后再與人民銀行的國庫單一賬戶進行清算。永勝縣目前的情況是永勝縣農村信用聯社有9個網點在鄉鎮承擔著授權支付業務，縣城信用聯社營業部每天下午4點之前要與人民銀行匯總清算，為了保證清算資金能及時地在當天劃回至代理銀行的零余額賬戶，農村信用聯社9個鄉鎮網點每天下午只能停辦授權支支付業務，對于基層預算單位提取資金有較大的影響。

三、解決問題的對策

（一）完善國庫支付系統的功能

首先，明確國庫支付中心的審核確認職責，支付中心要切實加強在支付環節的審核及其與財政部門的信息互動，對未按預算執行和未及時核銷的資金，應同財政部門嚴格對后續資金的審批進行跟蹤，從源頭上規范授權支付業務，確保預算單位嚴格按照預算指標規范高效的使用財政資金。其次，對授權支付規定限額，對于授權支付單筆支出超過限額的，系統能自動提示并切入財政審批流程，只有經財政審批同意后，單位才能進行后續業務的操作，辦理支付。

（二）逐步引入財政直接支付業務，直接支付與授權支付業務相結合提高財政資金的使用效率和透明度

從表1可以看出永勝縣尚未開展財政直接支付業務。目前，由于國庫集中支付業務的相關監督機制尚不完善，在預算的執行過程中，單位自行調整資金、項目資金混用以及額度支出與實際用途不一致的現象仍然存在。因此，財政部門應嚴格審批預算單位上報的支付計劃，控制授權支付支出比重，細化部門預算，在預算編制中明確授權支付和直接支付的范圍，逐步提高直接支付比例，加強財政資金的付前審核，提高資金使用的效率和透明度。

（三）健全完善財政授權支付具體科目，建立財政授權支付累計信用制度

對財政授權支付的具體科目進行逐步明確、完善，屬于財政直接支付范圍的科目不予辦理財政授權支付，根據各個財政授權支付單位性質及業務需要的不同建立不同科目，對規定科目外的授權支付請求進行逐級審批。同時，對財政授權支付單位建立累計信用制度，對于違規濫用的財政授權支付行為進行預算扣減。一方面保證了財政授權支付的零星支付，另一方面規范了財政授權支付單位對授權支付的濫用。

（四）人民銀行應加強對零余額賬戶的監管力度

代理銀行應強化支付監管，嚴格按照授權支付憑證的支付方式、支付賬號和金額進行資金支付；建立健全財政、代理銀行、預算單位、人民銀行國庫部門的對賬制度，確保財政授權支付賬面余額與單位零余額賬戶銀行對賬單賬實相符，保障財政資金支付安全。

（五）建立財政授權支付業務獨立模塊

完善國庫集中支付網絡系統，單獨建立財政授權支付業務模塊，且使其在財政授權支付單位、代理銀行、人民銀行之間形成系統一致，財政授權支付單位在系統上提請授權支付，將相應憑據交予代理銀行請求辦理支付，人民銀行可通過系統對其流程進行跟蹤，實現動態監督，以提高財政授權支付的效率。

（六）對財政授權支付相關業務人員加強教育培訓

通過多種途徑對財政授權支付業務涉及的三個主體：財政部門、代理銀行和人民銀行的相關人員進行系統性統一的培訓，以達到辦理財政授權支付業務的高效性和統一性。同時，要加強對相關人員的法制教育，提高其自覺遵守財政法規的主動性。

課題組負責人：王 英

成員：李玲婧 張寧瑩 郭映輝

執筆：和淑錢