清遠試水“村民小組自治”：且改且看

周立

清遠試水“村民小組自治”：且改且看

周立

今年的中央一號文件要求，“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”一石激起千層浪。就在這個文件出臺以前，廣東省清遠市已經在著手準備以村民小組和自然村為基本單元進行村民自治試點。他們為什么要進行這樣的試點？試點進行得怎么樣？三月初，筆者帶著這些疑問去實地進行了調研。

村民小組“升格”為村委會

今年全國有不少地方，包括廣東本省也在按部就班地舉行新一屆的村委會換屆選舉，怎么清遠突然冒出村民小組自治改革的想法呢？清遠市有關領導介紹，市委市政府之所以要進行改革，主要是基于三點判斷：一是農村基層黨組織建設遇到了一些新情況、新問題。農村一些基層黨組織服務群眾意識不強，在群眾中威信不高，缺乏凝聚力、號召力；一些地方黨員隊伍結構不合理、年齡老化、能力不足，難以擔當帶領群眾致富的重任；少數黨員先鋒模范意識淡化，失去了黨員應有的先進性；一些村級黨組織習慣于對村重大事項直接決策、直接組織實施，與村民自治權產生沖突；二是村委會行政化趨向明顯。上級黨委政府習慣于把村委會當作下屬機構分派工作任務，村委會實際上成為了最基層的政府，村干部也習慣于對鄉鎮政府負責、按政府要求辦事，村委會自治功能淡化，村民自治權利被“懸空”和“虛置”；三是農業生產經營基本上處于一家一戶的分散經營，農村組織化水平低。

正是基于以上的判斷，清遠在佛岡、英德和連州等地進行試點。試點鎮將現有的“鎮-村-村民小組”調整為“鎮-片區-村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式。在鎮以下根據面積、人口等劃分若干片區建立黨政公共服務站，作為各鎮派出機構，承辦上級交辦的工作、開展公共服務和為群眾提供黨政事項代辦服務，由縣鎮統籌管理和開支；按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會治理的原則，在片區下以1個或若干個村民小組（自然村）為單位設立村委會，開展村民自治，所需經費由村民會議通過籌資籌勞解決。清遠市委市政府想通過這樣的改革推動“四個重心下移”，即村民自治重心下移、農村公共服務和社會管理重心下移、黨組織設置重心下移、發展農村集體經濟重心下移。

村民自治＝村委會自治？

應該說清遠關于這次改革動因的分析比較符合當地農村的實踐，而且在國內有些地方也存在同樣的問題。但是，采取什么樣的方式來解決問題，這不但要結合當地的實際情況，而且也要符合社會發展的大趨勢。

筆者在調研中了解到，為了實現四個重心下移。試點的英德市西牛鎮原來的12個村委會重新組織成130個村委會，連州市九陂鎮原來的13個村委會重新組織成154個村委會。以前一個村有一兩千人，現在平均一個村也就100多人。村委會的規模小了，村民少了，村民的意見確實容易統一了。但是，就這樣簡單地把大村變成很多小村，是不是在根本上就能解決目前存在的問題呢？由于改革還在進行中，效果如何，還待實踐檢驗。

拋開改革的效果不談，筆者就改革出現的一些新問題和改革本身的一些理念，與當地的一些官員進行了交流。首先是新成立的村委會成員的待遇問題。筆者算了一筆賬，就拿西牛鎮來說，以前只有12個村，人數按最高的7人配置，村委會成員最多84人，新成立的130個村委會每村按最低的3人配置，至少有390人。如果這390人，跟那84人一樣，都要享受補貼，這無疑要增大很大的成本。盡管市里的文件規定，新設立的村委會成員沒有任何補貼，通過籌資籌勞解決，而且新當選的村委會成員要簽承諾書，承諾不要補貼，但是一年兩年，甚至三年四年可以，至于能否持續下去，那就很難說了。很難保證以后大家都是村委會成員，你有補貼，我就愿意沒有。

其次是原來的村委會變成黨政公共服務站，意義有多大？按照改革設計，原來的村委會取消后，改成黨政公共服務站，成為鄉鎮政府的派出機構。原來的村“兩委”成員也就成為公共服務站的工作人員，由鄉鎮政府發工資。之所以要成立黨政公共服務站，一方面是為了避免村委會行政化，讓公共服務站完全承擔政府的公共服務，村委會真正履行村民自治的職責；另一方面，是為了保證從原來的村委會到現在的村委會的平穩過渡。但是，筆者認為，就社會治理的大趨勢來看，扁平化的社會治理是今后社會發展的趨勢，以后我們要逐步減少社會管理層級。鄉鎮在村里再設立管理層級，這似乎與社會發展規律不太吻合。而且，村委會去行政化并不是去政府公共服務，而是要改變鄉鎮政府的管理職能。筆者在佛岡縣岡田黨政公共服務站辦事指南上看到，不少代辦項目最終還要落實到村委會的層面。筆者倒是覺得，我們不妨結合農村社區建設，根據各地的實際情況，合理設置農村社區服務中心。

再次，筆者在調研中，一直感覺到，有些人把村民自治等同于村委會自治。某個地方的村民自治之所以沒搞好，是因為村委會沒搞好，所以我們要把大的村變成小的村。如果改革真是秉持這樣一種理念，那筆者認為，這樣的改革只能是治標不治本。我們在村民自治實踐過程中遇到的問題不在于村委會本身，而是在于我們的村民民主素養，在于我們基層黨組織和黨員的能力。有個鄉鎮的負責同志向記者介紹，改革后的村委會解決服務村民最后一公里問題。但是筆者認為，如果新成立的村委會沒有服務老百姓的意識，哪怕空間距離再近，與老百姓的心理距離依然很遠。完善現有的村民自治制度是一個綜合的工程。民主本身就是一個過程，不可能一蹴而就。

且改且看

改革是一個不斷實踐探索的過程，不能簡單地用對或錯來衡量。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文對于類似清遠這樣的改革，在一次答記者問中，給出了很好的解答。他說，在村民小組的一些地方開展試點，也并不是說所有村民小組的地方都要實行以村民小組建立村委會。實際上，我們也是根據各地的探索，進行總結的。比如有些山區、丘陵地區，交通不便，相互之間居住也比較分散，就沒有多少交往，針對這樣一些特定的地區，他們開始自己探索，能不能以村民小組來建立村委會，考慮的主要原因是兩個：一個是產權是一致的，這個地是我們小組的，這是財產基礎。二是這個小組的人非親即故，至少不是親戚的話，大多都是幾代人住在一起，都是老熟人，情感上也比較一致。對這樣一些地區可以進行試點。到底是否可行，要經過試點，試點也不是要全部展開。

所以，對于清遠改革，我們且改且看。

（作者系鄉鎮論壇雜志社副總編）