社區治理與服務：社會治理和國家治理的基礎工程

策劃/本刊編輯部執行/丁朋立標

社區治理與服務：社會治理和國家治理的基礎工程

策劃/本刊編輯部執行/丁朋立標

導 語

社區是社會的細胞，是社會治理的基本單元，社會安定有序、國家長治久安離不開社區的有效治理和服務。推進社區治理和服務創新是社區建設領域全面深化改革的時代主題。社區治理是社會治理的基礎工程，也是國家治理的基礎工程，社區治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的實現前提。3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海市代表團審議時強調，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，社會治理的重心必須落到城鄉社區。

興起于20世紀90年代的治理理論，在重新反思政府、市場、社會關系的基礎上，進一步拓展了政府改革的視角。當下中國，治理從學界走入“廟堂”，從學說變為治國理念。黨的十八屆三中全會明確把完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，同時提出“創新社會治理體制”、“改進社會治理方式”和推進“城鄉社區治理”的改革任務，形成了從國家治理、社會治理到社區治理一體貫通、一脈相承的治理體系，為推進社區治理創新指明了方向。

從“統治”到“管理”到“治理”進而實現“善治”，是當下中國國家治理的基本脈絡。在這樣一個大背景下，我們必須把社區治理放在國家治理體系和治理能力現代化的高度中去把握，放在全面深化社會體制改革的過程中去謀劃；我們必須全面、深刻認識社區治理與服務創新的意義，我們要在服務中實施治理、在治理中體現服務；我們要不斷推進社區治理和服務創新，不斷探索新思路、總結新經驗、提供新模式。

基于此，本刊以理論篇、政策篇、創新篇、國外篇和展望篇五個部分來詳盡闡釋治理理論，展示我國社區治理和服務創新經驗，借鑒國外社區治理經驗，展望未來我國社區治理和服務創新發展方向。

理論篇

“治理”（governance）一詞是20世紀90年代漸為流行的，它的含義寬泛而又富有彈性。既可詮釋國家治理，又可描述公司、機構等組織治理，完全可以被不同組織、不同立場、不同語境接受。 1989年，世界銀行在概括當時非洲的情形時首次使用“治理危機”（crisis in governance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。

不可否認的，“治理”作為一個超越“統治”概念的新治國理念，已經被大多數國家所接受。“治理”（governance）與“統治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。統治型（管制型）管理的局限與不足，諸如疏于重視社會協商、怠于激發社會活力等，已經無法滿足治國的需要和人民群眾日益增長的公共參與需求。治理取代統治最為根本的原因就是，政府與市場、社會的關系被重新反思界定。西方的政治學家和管理學家之所以主張用治理替代統治，是因為他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家（政府）的失效。在一定程度上，治理可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足和缺陷。

在主體上，統治主體的唯一性被打破，政府“管控”一切的思維定勢不再成立。治理主體呈現多元化，政府之外，公民、社會組織、自治組織等都是治理的主體。統治的主體主要是國家（政府），而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。在方式上，治理強調互動合作多向度，強調綜合治理；統治注重自上而下單向度，注重行政管理。治理主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。

國家治理：由“管制”到“治理”示意圖

如何認識社區治理？本刊特邀請北京市社科院城市所所長、研究員于燕燕就社區治理的理念、模式與機制進行解讀。

“治理”一詞在全世界政治、經濟及社會領域的廣泛的應用始于20世紀90年代。在眾多的定義中，最具代表性和權威性的界定來源于聯合國全球治理委員會，該委員會的界定是：治理是公私機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人們和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。作為一種實現社會公共管理的新理念、新方式和新方法，治理理論不單單強調政府與市場的協調與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過調動各種力量和資源達到“善治”（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程）的社會體制。

社區治理的理念

“治理”的概念在中國的使用具有相對的范疇和局限性，主要的應用領域是在社會治安、公共交通等方面，“治理”或“綜合治理”是被當作“管理”、“整治”的同義語來使用。近年來，隨著單位體制弱化、城市人口結構巨大變化以及居民需求日益多元化，源于西方發達國家的“治理”理念逐漸引入到我國社區治理體制和機制的創新實踐中。

“社區治理”是指在一定的地域范圍內由政府與社區自治組織、非營利組織、轄區單位以及社區居民共同管理社區公共事務、推進社區持續發展的活動。社區治理可以理解為是治理理論在社區層面上的運用，或者說是對社區范圍內的公共事務進行治理。與我國過去的政府或準政府機構對城鄉基層社會的統治或管理不同，有學者認為社區治理的特征包括：第一，主體多元化，由單一化轉變為多元化。我國過去在對基層社會的管理中，管理主體是單一的政府。而在社區治理中，主體的多元化是必然要求，除了國家（政府）主體之外，還有居民、社區自治組織、非營利組織、轄區單位等。治理需要多元主體的參與和決策，政府與社區之間要形成積極而有成效的合作信任關系，以善治為目標，實現社區公共利益的最大化。第二，過程參與化，從強調行政控制到強調居民參與。我國過去的基層社會管理，不論是單位體制，還是街居體制，行政功能都非常突出，命令式的上下級科層色彩濃厚。而社區治理則強調居民參與，強調政府與社區組織、社區組織與居民的合作伙伴關系。第三，結構互動化，垂直科層結構轉變為橫向網絡互動結構。我國過去的街居體制結構是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位體制結構是從上級單位到下級單位再到居民，只有垂直的關系，沒有橫向的聯系。而在社區治理結構中，社區主體多元化，街道與居委會之間、居民與政府之間的關系由單向運行轉變為雙向互動；大量社區社會組織的培育和發展，在居民和政府之間又架起了溝通和聯系的橋梁，從而將社區中行政力量、自治力量和社會力量構筑成橫向的網狀結構。

社區復合治理的模式

就我國的社區發展而言，嚴格意義上是一種復合治理模式，所謂社區復合治理模式就是治理的主要機制和治理的主要組織之間的相輔相成，即社區的復合公共責任。所謂復合公共責任，指各個社會或社區主體都要對自己、對社區其他所有的利益相關者負責，這些利益相關者既有社區居民，也有社區單位以及社區各類組織的成員。在這種復合公共責任中，各社區組織內部的垂直責任自然重要，但是我們更強調各社區組織之間的“水平責任”。無論是組織內部的垂直責任，還是各組織之間的“水平責任”，其核心內容是實現以共存為目標的公共責任。

社區復合治理的特征主要表現在治理的結構性、功能性和機制性等方面，內含協同政府、協商民主、參與民主等理論內核。通過建立“社區主導、多元參與、功能融合、四界聯動”，共建、共治、共享的社會自治復合主體，真正達到社區依法自我教育、自我管理、自我服務、自我監督、自我約束。在復合型社區治理體制下，政府的行政導向和政策保障切合社區發展的實際，社區的各項管理制度和發展目標兼顧不同發展主體的整合利益，參與的各類人員和各類組織在評估機制作用下體現出多樣性和專業性，從而形成主體多元復合，功能融合互補，目標多重統一，結構網絡布局合理，服務多樣專業的社區建設新格局。

第一，復合治理的屬性是公共責任；第二，復合治理有多個治理主體組成。包括政府組織、非政府組織、企業、家庭、個人等在內的所有社會組織和行為者都是治理的參與者，不能被排斥在治理過程之外，更不能被剝奪享受治理結果的權利。第三，復合治理是多維度的，是一種縱橫交錯的治理。第四，復合治理也是一種合作互補關系。只有合作，國家、市場和公民社會這三大現代治理機制才能有效的發揮作用，并彌補相互的缺陷。第五，社區成員是復合治理的最基本的單位。盡管復合治理需要制度的安排，并且是通過它來規范行為者的，但是要使治理可持續運轉，必須提高社區成員參與的能動性。第六，復合治理的目標是就地及時地解決問題。

社區復合治理的機制

復合治理貫穿了治理的基本機制。從社區發展的角度看，在單位的社會性功能外移為社會留出可能的成長空間后，加強水平責任的各項機制建設是關鍵。在社區中，黨社關系的發展經歷了一個黨社不分到黨社分開，再到今天對黨社融合共治的探索和發展。因此，我們首先需要建立社區黨組織、社區居委會和社區服務站的共建工作機制；其次，建立社區、社會組織和社工的三社聯動機制；再次，建立政府公共責任和公共服務與社區的良好對接、分擔融合的共治機制，它最大限度地滿足了社區居民的服務需求，強化了政府以民為本、服務社區的理念，提高了政府的威信和公共服務的水平，是政府與社區的雙贏。最后，建立社區居民的共治機制，即社區居民通過一定的途徑和方式實現對社區的自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。社區居民共治是社區發展的需求，是社區建設的重要組成部分，它的基礎源于社區居民自身的參與和自身組織力量的整合。它的實現源于社區居民每一個人的責任和社區居民相互間的公共責任，它是基于協商與合作的社區資源共享和公共參與的互助體系，也就是社區發展所倡導的自治體系。黨社共治、政社共治和居民自治是未來中國社區治理的基礎方向。

政策篇

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系作為一個制度體系，包括了經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理、政黨治理等多個領域，以及基層、地方、全國乃至區域與全球治理中的國家參與等多個層次的制度體系。社會治理是國家治理體系的重要組成部分，而社區治理則是社會治理的基礎性工程。3月5日，習近平總書記參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時特別強調社會治理要夯實于社區，“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了”。

溯源我國社區管理工作，回顧社區管理歷程，對認識當下的社區治理和服務會有一個更加清晰的認識。1986年民政部以承接企事業單位轉移社會服務項目為出發點，開始倡導在全國范圍內開展社區服務，第一次提出了開展“社區服務”的要求。20世紀90年代初，社區發展中出現了一些無法被社區服務所容納的新情況，這需要有一個比社區服務更全面、更完善、更系統的頂層設計來取代側重于服務功能的社區工作。1991年，民政部為了深耕社區服務事業，以拓展社區服務為基礎，進一步改革城市基層管理體制，提出了一個新的構建方略——“社區建設”。

1991年以后，隨著改革開放的深入，“單位人”逐漸向“社會人”、“社區人”過渡，我國開始了社區建設的經驗探索。1999年1月，民政部發布了《全國社區建設實驗區工作實施方案》。2000年11月，民政部頒發了《關于在全國推進城市社區建設的意見》。2001年，民政部印發了《全國城市社區建設示范活動綱要》。

隨著城市社區建設的深入推進，黨中央審時度勢，果斷決策加強農村社區服務和建設。2003年10月，黨的十六屆三中全會在《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出了加強“農村社區服務”、“農村社區保障”、“城鄉自我管理、自我服務”的要求。2006年4月，《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》發布。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》，首次完整地提出了“農村社區建設”的概念，作出了“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的戰略部署。2006年7月，民政部從貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設的高度，第一次向民政系統提出了“開展農村社區建設試點”的要求。

雖然農村社區建設有了較大發展，但是城市社區建設的發展速度比農村快，質量相對也較高，為了統籌城鄉社區建設，中央開始注重城鄉社區統一規劃、協調發展；同時，注重城鄉社區建設與基層社會管理相結合。2006年11月，國務院召開的第十二次全國民政會議進一步強調指出，要著力建設城市和農村社區“兩個平臺”，“整合社會資源，推進農村志愿服務活動，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村基層管理體制、運行機制和服務體系，全面提升農村社區功能，努力建設富裕、文明、民主、和諧的新型農村社區”。2007年10月，黨的十七大報告重申了黨的十六屆六中全會精神，明確提出要“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，進一步完善了城鄉社區建設的目標模式，為健全城鄉社區建設工作體制機制，深入思考靠誰來進行社區建設、如何凝聚社區建設力量這一重大問題指明了方向。社會主義新農村建設的提出，更是促使農村基層政權從管理職能為主向服務職能為主轉變，村民自治向村民權利保障和社區重建的方向深化與提升。2008年10月，黨的十七屆三中全會強調“堅持服務農民、依靠農民，完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，保持農村社會和諧穩定”。2009年，民政部為進一步加快農村社區建設，提出了“領導協調機制全覆蓋、社區建設規劃的全覆蓋、社區綜合服務設施的全覆蓋、社區各項服務的全覆蓋、社區各項管理的全覆蓋”的五個“全覆蓋”，并以此為標準，開展“農村社區建設實驗全覆蓋”活動，先后在全國范圍內設立了七個“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”。2010年10月，黨的十七屆五中全會從統籌城鄉社會管理和公共服務高度提出“提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力”目標要求。2012年3月，第十三次全國民政會議明確提出“加強城鄉社區建設，提高基層社會管理服務效能”、“要依托城鄉社區，加快建立健全覆蓋全社會的社會管理和公共服務體系”。

隨著黨和國家對治國理政規律認識的不斷深化、國際社會對“治理”理念的推崇以及國內學者對治理理論的深入介紹，我國的社會管理逐漸向社會治理過渡。在黨的綱領性文件中，十八大報告初見“治理”。2012年11月，黨的十八大報告從完善基層民主角度，強調“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”；從加強和創新社會管理的高度提出“加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能”。而黨的十八屆三中全會則把治理作為全面深化改革的目標。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》謀劃了國家治理戰略，并從健全城鄉發展一體化體制機制的高度指出“統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化”。

至此，社區工作從“統治”、“管控”、“管理”走向“治理”。習近平總書記強調：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。”習近平總書記指出，治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。十八屆三中全會全面描繪了各領域、各層次的治理部署，可以說，目標已定，決心已下，步子已邁。在這樣的背景下，我們尤須正確認識社區治理和服務、更須剖析社區治理和服務的實踐經驗。

一個相對完善的社區治理結構

創新篇

關于社區治理的創新實踐，本刊特意選取部分省市先進社區治理的創新成果加以展示，從六個方面對成果進行了概括總結。

4月14日，“2013年度中國社區治理十大創新成果”發布會在京召開，“‘四位一體’社區減負增效治理改革”等10項成果為“2013年度中國社區治理十大創新成果”，“‘2+N’社區治理服務新機制”等5項成果為“2013年度中國社區治理十大創新成果”提名成果。

高位推動社區體制改革，著力解決社區組織行政化難題

江蘇省南京市以社區減負七項規定為著力點，大力推動社區減負增效，取得了階段性成效。出臺了《關于切實減輕社區（村）負擔 提升服務群眾效能的七項規定》及《實施細則》，明確“五減”（取消25項工作任務、48類評比、42個機構、72項臺賬、整合20條社區網絡）、“兩增”（增加自治服務、增加便民服務）、“一考核”（出臺全市社區（村）考核標準：居民滿意占70%、工作考評占30%），實現了體制改革減負增效。通過街居體制改革，做大街道行政服務中心，將公共服務外包，引入社會組織全面參與，使得社區去“行政化”；全力推動智慧社區平臺建設，提升社區信息化水平，實現網絡信息減負增效，推進社區場地綜合使用、設施綜合利用、社工整合作用，完成資源上減負增效。

區治理和服務創新推進會參會代表實地考察玄武區鎖金村街道

充分發揮社區治理多元主體的作用，構建多元參與、共治共享的治理格局

北京市朝陽區創新開展了黨政群共商共治工程，通過民主協商辦實事，充分調動廣大居民、社會單位、人大代表、政協委員、專家學者等參與社會建設。制定了《關于開展黨政群共商共治工程的方案》和操作手冊，對街道黨政一把手、主管領導和相關人員進行多次業務培訓。整個工程按照“問政季”、“解憂季”、“收獲季”分階段推進，規范了實事項目征集、立項篩選、組織實施、監督評價等各個環節，要求各街道全部召開由居民代表、利益相關人等各類群體參加的大型“問政會”。各街道組織處級領導、機關干部、社區工作者采取座談會、問卷調查、入戶走訪以及“網絡問政”等多種形式，深入居民和社會單位走訪座談，廣泛征求意見建議。組織專家、人大代表、居民等，對項目的受益人群、社會效益、可持續性等指標進行評審，并納入街道社會建設行政效能監察范圍，實行全程督促落實，做到“事前有標準、過程有跟蹤、事后可追溯”。建立第三方評價體系，對立項工程進行績效追蹤，確保“問政”的效率和效果。

河南省焦作市解放區充分發揮黨政力量的主導作用，始終堅持共治共享的治理理念，不斷完善“四位一體”（社區黨工委、社區居委會、社區公共服務中心、社區社會組織服務中心）新型社區管理體制，構建了“黨政力量主導、居民立體自治、社會資源共聚、服務網絡支撐”的工作格局，實現了由社區復合共治到共治共享的轉型提升。探索新形勢下社區黨組織引領的社區居民自治新路徑，形成了社區居委會自治、網格居民理事會自治、樓院（棟）居民議事小組自治、小區業主自治、社區社會組織自治等多種模式共存的立體自治格局，使居民在參與自治的過程中共享自治成果。焦作市還不斷完善共治共享工作機制，在轄區營造了“生活環境聯建、社會治安聯防、公益事業聯辦、科教文化聯誼”的共治共享氛圍，用真誠高效的服務贏得了駐區單位和社會各界的高度支持與配合。構建了科學高效的社區組織體系，凝聚了多方參與的共治力量，提升了為民服務水平，強化了基層基礎建設。

山東省泰安市泰山區牢固樹立“小社區、大社會”的工作理念，以群眾滿意為目標，以健全社區自我管理、自我教育、自我服務長效機制為重點，探索了在社區黨支部和居委會（“2”）的領導下，駐地單位、物業公司、社區社會組織、網格管理員、居民代表（“N”）圍繞社區事務開展民主議事、民主協商和民主監督的“2+N”社區服務管理新機制，初步實現了居民自治管理。在社區黨支部和居委會的統一組織領導下，堅持民主管理的原則，以“暢通渠道、匯集民意、共同參與、和諧發展”為目的，由社區兩委統籌召集有關人員對社區事務進行民主協商、和諧議事，實現居民的自我管理和服務。

1. 廈門市海滄區新陽街道興旺社區居民白金土認養的公共空間

2. 河南焦作解放區“百姓讀書，政府買單”的社區圖書館

3. 上海徐匯區康健街道受理中心外觀

4. 山西平陸縣農村社區里的幸福老人

河北省邢臺市橋西區從社區這一社會基本單元入手，探索出了“一網三會”社區管理模式。“一網”，即實行片長負責的網格化管理。以街、路、巷為界，每200至300戶、1000人左右劃分一個網格片區，設片長一名，由社區工作人員擔任。“三會”，即充分發揮居委會在平安創建中的“主心骨”作用、業主委員會在社區建設中的“好管家”作用、志愿者協會在社區建設中的“好幫手”作用。“一網三會”社區管理體制的建立，實現了四個“全覆蓋”和四個“轉變”：一是組織制度的全覆蓋、社區管理由“無序”到“規范”的轉變；二是人防技防的全覆蓋、居民安全由“擔心”到“放心”的轉變；三是物業管理的全覆蓋、居住環境由“臟亂”到“整潔”的轉變；四是信息網絡化管理的全覆蓋、服務居民由“粗放”到“精細”的轉變。

積極理順基層政府與社區組織關系，釋放社區組織的自治活力

遼寧省沈陽市沈河區通過社區“還權、賦能、歸位”工程，加大了社區治理改革創新力度，提高了體制機制運行效率。圍繞加強黨對和諧社區建設的領導，創新組建了區委群眾工作部，并在街道成立群眾工作室，在社區成立群眾工作站，在網格設立群眾工作聯絡員，成了推進和諧社區建設的立體格局和長效機制。建立了社區工作準入機制，明確社區協助政府承辦7類64項工作，社區居民自治承擔4類72項工作，規范了下派社區工作事項審批程序，真正實現了社區功能上“還權、賦能、歸位”。制定《社區工作站及網格工作規范》等多個規范性文件，梳理細化了社區工作站34項任務，社區網格責任區30項工作，理清了各層級之間、各種責任主體之間的關系、職責、標準和流程。按照“高效、順暢、管用”的原則，規范了各職能部門的責任權屬，將涉及群眾日常生活的269項民生熱點工作上收區直部門，將涉及群眾利益的33項民生審批事項下放到街道社區，直接將審批職能放在了服務群眾最前沿。

內蒙古包頭市提出“扁平化體制、下沉式職能、網格狀管理、全方位服務、下評上機制”的社區治理模式，積極推行“精街道、強社區、促服務”治理體制改革工作，形成社區黨務、政務、居務既相對獨立、又相互配合的工作局面。街道辦事處主要負責社區的發展規劃、協調資源、指導服務、考核監督，不再承擔公共服務和社會管理職能及與之相關的事務性工作，相應的人、財、物及各類公共設施一并下移社區。加強社區黨委，新增社區服務站，強化社區居委會自治功能，形成“一委一站一居”的工作格局。社區服務站全面承接區直部門和街道辦事處下移的公共服務和社會管理職能及與之相關的事務性工作，街道辦事處列編注冊（含行政、事業編制）工作人員的三分之二選派到社區（編制原則上保留在原單位）。社區按照3000戶左右居民的標準進行合并調整，全市城鎮社區數量由332個縮減為243個，減少26.8%，社區組織平均配備15名工作人員。同時，在社區單獨設置財務賬戶，區（旗、縣）財政直接對社區核撥經費，市、區（旗、縣）兩級通過加掛牌子的方式設置城鄉社區建設領導小組辦公室，為民政部門的內設機構。

堅持服務居民、造福群眾，讓社區居民得到實實在在的好處

福建省廈門市海滄區在“美麗廈門，共同締造”精神的指引下，以“微事物”嵌入居民生活，以“微組織”突出群眾主體，以“微平臺”構建自治載體，以“微機制”觸發參與動力，探索出一條以“微治理”實踐社區自治的有效路徑。核心是以小事為抓手，以生活為平臺，以居民為主體，以參與為核心，將自治內容嵌入居民日常生活，讓社區自治、民主參與內化為居民的一種生活習慣。以民生關懷為重點，從居民微心愿出發，完善社區微環境、處理社區微事務，并以“信息網格化”為紐帶開啟“微生活”，創新設立微夢圓愿小屋、愛心儲蓄銀行、貼吧交友等渠道，讓居民表達和實現微愿望。立足群眾關心的實事，“自下而上”梳理涼亭修建、水池改造等微項目，進而采取“上下互動”形式，落實微項目，并配套實施“以獎代補”，激勵惠民微項目發起和落地。以群眾、企業和社會組織為主體廣泛推行“微行動”，帶動群眾從身邊事做起，參與到綠地認養、空間認管、項目認領等行動中，從細微處著眼社區治理發展，最終匯聚成為社會自治的“大效應”。

廣東省深圳市羅湖區通過創新社區自治與共治模式，搭建了社區居民、外地來深建設者、社區社會組織、駐社區單位等多方參與羅湖社區治理的平臺，激發了社區自治與共治活力，增強了居委會自治功能，推動了政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，實現了政府治理從“為民做主”向“由民做主”的轉變。羅湖區以居委會為主體，以社區居民和社區社會組織為依托，大力拓展社區鄰里交流、互助形式，搭建睦鄰友好平臺，構建“熟人社會”。結合羅湖外來人口比例大的實際，不斷探索以黨建引領社區共治，促進社區融合。創建了“同鄉村”黨建模式，把黨建與流動人口治理有機融合，以黨員帶群眾，同鄉管同鄉，促進流動人口自我管理、服務和提高，實現外來工與羅湖和諧相處、共同發展。

江西省吉安市吉州區從群眾期盼解決的難點問題入手，圍繞“讓群眾的收入更多、幸福指數更高、安全感更強”的創新社會治理目標，以“新面貌、新服務、新風尚、新機制”為內容，創建“人文社區、溫馨家園”，取得了良好成效。從城市最臟最亂的地方入手，全面實施小街小巷和無物業管理小區“兩大改造工程”，深入開展“清污、治亂、拆違、添綠”環境整治活動，老舊小區的環境在短期內得到了明顯改善。實施“8+X”服務平臺建設，建立區、街道、社區三級便民服務網絡，形成了“政府牽頭、企業加盟、社會組織承接、志愿者參與”的服務模式，市民在家門口就可以享受到便捷的公共服務。提出“社區管理向物業延伸、衛生保潔向小區覆蓋、安全防范向樓棟拓展、公共配套向市民開放”，完善“社會事務民主化、社區工作群眾評”和居民說事室等制度，建立“三社聯動”的常態化服務機制。

西安“碑林智慧社區”系統內網登錄截圖

推進條線信息系統資源共享，提高社區服務的整體效能

上海市徐匯區的社區居民可以不再奔波于各部門單位，只在一個地點一個窗口就能辦理勞動、民政、計生、醫保、社保等190多項業務。這項惠民工程得益于徐匯區“三一兩全”（一門辦理、一口受理、一頭管理，全年無休和部分事項的全區通辦）城市社區事務受理服務中心建設。受理中心的建設突破了傳統的政府工作模式，從根本上改變了居民辦事方式和政府機構服務態度。從多門到一門，從多口到一口，從多頭到一頭，每一步都是對政府提升工作效率的有效促進，確保了10多個部門近200項業務能全年無休地在一個中心內得到辦理，完成了“在管理中體現服務”到“在服務中做好管理”，一切以居民的需求為出發點到居民怎么方便政府怎么做的轉變。

陜西省西安市“碑林智慧社區”系統是在碑林區“一院一圖、一戶一檔、一格三員”社區網格化管理模式和數字地理信息系統之上，運用三維仿真技術，專項研發的社區管理服務系統軟件。按照“一個系統、兩個平臺（內網與外網）、多功能管理、全方位服務”的總體思路以及“以房管人、以人管事、以服務促管理”的理念，系統涵蓋了城市基本公共服務、民生保障、社區服務、綜合治理等各個環節，實現了社區治理和服務的網格化、精細化，實現了對公共服務對象的專項定位，提升了社區信息化水平，為社區居民提供了極大便利。

浙江省杭州市上城區以“精細化管理、人性化服務、規范化運行、信息化支撐”為目標，全面開展“平安365”理念社會服務機制建設。出臺了《關于推進社會管理網格化建設的實施意見》，在全區推行“四級網格化管理”模式，通過組建無縫對接虛擬網格、構建有效社區事件處理方法、搭建社區服務管理數據平臺、建立社情民意采集體系和綜合績效評級體系，改變了原來社會治理的方式方法、觀念思路，降低了社區治理成本，提升了社區治理民主化水平。

統籌城鄉社區治理，積極探索農村社區治理新路子

湖北省秭歸縣創造性地提出了“幸福村落”建設的戰略構想，在原農村社區的基礎上再劃分若干“村落”，并以村落為單元，以村落理事會為組織載體，以“一長八員”（理事長，經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權員、管護員、環保員、張羅員）為骨干隊伍，以經濟得到發展、民生得到改善、環境得到保護、設施得到建設、鄉風得到凈化、正義得到伸張、矛盾得到化解、困難得到幫扶、權益得到保障等“九個得到”為主要內容的村落建設和管理，旨在提高村民幸福指數。

山西省平陸縣以破解農村社區養老難作為推進農村社區治理新的突破口，積極開展農村社區鄰里互助關愛行動，探索出了“政府扶持、村級主辦、社會支持、群眾參與、家庭分擔”的農村社區日間照料養老新模式，有效突破了貧困地區農村社區治理的瓶頸。平陸縣通過建設農村社區“日間照料中心”，優先將五保對象、低保對象、重點優撫對象和鰥寡孤獨老人納入服務范圍，建立起“村里籌一點、老人交一點、縣財政擠一點、社會捐一點、民政部門補一點”的農村社區養老資金籌措機制，為老年人提供一日三餐生活照料、休息護理照料以及娛樂等服務。

國外篇

國外社區建設起步早、發展快，社區治理和服務經驗相對成熟，在此我們選取部分國家社區治理的典型經驗加以介紹。縱觀國外社區治理經驗，按照社區治理中政府與社區、公民、社區社會組織等互動合作的緊密程度，社區治理和服務的模式可以概括為：社區自治型、政府主導型和混合模式型。

社區自治型：以美國為例

美國的社區治理模式在某種程度上就是公民自治的典型形態，而這源于托克維爾所稱美國式民主的靈魂的“鄉鎮精神”，與其深厚的民主傳統和完善的法律制度也分不開。在美國，社區不是政府主導規劃基層管理單元（行政區劃），政府與社區相對分離。從治理主體來看，社區委員會、社區主任、專業社區工作者、非營利組織和社區居民、志愿者均是社區治理的主體，“社區是民主的聚集地，因為這里可以讓每一個人都能參與到公共討論之中”。從社區治理方式上來看，聯邦各州乃至各個市、鎮都有其獨特的治理方式和手段，但是從宏觀上來看，社區治理基本都采取了“政府負責規劃指導和資金扶持，社區組織負責具體實施”的運作方式。

美國社區治理，政府主要負責制定法律政策進行宏觀指引，社區公民自治為主，同時，第三部門、社區企業提供服務。一是政府機構制定法律、政策，規范社區、社區內各類組織、家庭、個人行為及利益關系。法律方面如制定了《社區再投資法》《住宅和社區發展法》《國家和社區服務合作條例》等。政策方面，聯邦、州政府為了推動社區建設和發展，通過制定一系列優惠政策（如稅收優惠）和法規，吸引私營企業、社會組織等開展社區服務。二是第三部門承接政府職能，提供服務。第三部門在國際上就是指非政府非企業的機構，又稱為非政府組織（NGO）。20世紀90年代以后，伴隨著美國政府精簡機構，越來越多的、本應由各級政府機構負責提供的社區公共服務都由非政府組織（第三部門）來承擔，其提供的社區服務內容也隨著經濟發展、生活方式的變化而豐富多彩，第三部門逐漸成為美國社區治理的支柱力量。美國的第三部門或社區非營利組織主要分為三種類型：傳統的社區服務機構，較有代表性的是慈善組織；在20世紀70年代后成立，能直接得到政府用于職業培訓、社區服務和其他服務資金支持的組織；為滿足鄰里和其他社區需要而建立的組織。這些組織一般由志愿者發起，并由志愿者或低薪工作人員來管理。三是社區企業積極融入社區。社區企業主要有：社區化的小企業發展中心，它們在社區內為個人創辦的小企業提供融資、咨詢等方面的服務；社區化的小企業投資公司，它們一般向所在區的小企業提供創業資本貸款；社區開發公司，這些公司為所在社區成長中的小企業提供諸如土地、廠房等主要固定資產方面的長期債務融資；社區微型貸款中心，主要為所在社區的少數民族、婦女、退伍軍人創辦和經營小企業提供小額融資服務。

總之，美國的城市社區治理體制是公民充分參與的公民自治模式。美國最高法院根據憲法修正案裁定：只要不影響區域或國家的整體發展，每個社區都有權決定自己的特色在社區。因此，在社區中，絕大多數具體的社區事務完全實行自治，社區的自主權比較大，與政府部門并無直接的聯系。社區治理呈現出民主化、組織化、多元化、自治化特征。這種公民自治為主導的社區治理模式，凸顯了社區及社區居民的自我依賴、自我完善、自我管理和自我發展的能力。

政府主導型：來自新加坡的經驗

政府主導是新加坡城市社區治理的主要模式。新加坡政府在社區治理中充分發揮了主導作用，宏觀引導、資金支持和統籌規劃緊密結合，同時鼓勵非政府組織積極參與，政府與社會實現良性互動，共同推動了多元、和諧、文明社區的發展。新加坡城市社區治理模式的特點：一是政府主導為主。二是社區管理組織具有非常完善的體系。三是新加坡公眾很少主動參加社區管理，社區居民民主觀念淡薄，這是由新加坡的歷史文化傳統和政治經濟背景決定的。

美國社區一角

新加坡社區一角

政府的主導形式主要包括：一是加強宏觀政策上的落實和發展方向上的正確引導。新加坡國家住宅發展局是負責實施政府建屋計劃和統籌物業管理的職能部門，規劃社區建設和負責物業組織管理。新加坡的社區領袖實是政府委派在基層從事公民咨詢委員會、民眾俱樂部和居民委員工作的人員，工作是義務性的服務；政府重視對這些基層社區領袖的培養，并給予這些志愿者一些政策上的優惠。二是全國的社區事務由政府設立的專門職能機構（隸屬社會發展與體育部的社區發展署）來負責，在社區里，也設有各種形式的派出機構。三是政府為有關部門和社區志愿組織提供多種多樣的人力、財力和物力支持。四是政府制定科學的、前瞻性的社區統一規劃。政府有關部門負責制定社區發展計劃和評估標準，社區發展理事會、民眾聯絡所、居民委員會等機構在政府指導下自主活動，并及時向政府反饋民眾意見。

值得借鑒的是，在社區文化建設上，新加坡政府積極倡導“共同價值觀”，大力倡導“軟實力”建設。新加坡政府于1991年發表了《共同價值觀》白皮書，提出了國家五大價值觀：國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；關懷扶持，同舟共濟；求同存異，協商共識；種族和諧，宗教寬容。共同價值觀是新加坡政府一再強調的“東方價值觀”、“儒家價值觀”、“亞洲價值觀”和“東亞價值觀”的具體化，后來新加坡又提出了21世紀的五大愿景：各盡所能，各有貢獻；家和民旺，立國之本；機遇處處，人才濟濟；心系祖國，志在四方；群策群力，當仁不讓。這些共同價值觀和愿景等通過明確和有效的宣傳，成為了“和諧社區”的堅實思想和民情基礎，為社區治理提供了有效的文化治理手段。

混合模式型：以日本為代表

混合治理模式主要是指政府主導與社區自治兩種模式相互混合，政府對社區的干預相對寬松。日本城市社區治理表現出較為明顯的混合式特征：一方面政府并不完全主導社區治理，對社區發展的干預較為寬松，政府的主要職能是規劃、指導并提供經費支持；另一方面，社區自治特點在社區發展中也較為突出。

日本社區治理是地域中心管理模式，日本的“地域”相當于我國“街道”的行政區域，其管理機構是“地域中心”。地域中心是由區政府根據人口密度和管理半徑劃分的一定區域的行政管理機構，隸屬于區政府地域中心部。地域中心的主要工作職責是：負責收集區民對地域管理的意見；對市民活動和民間公益團體活動給予支持和援助；對地域的各項事業進行管理；在執行中對計劃進行調整；為居民提供窗口服務和設施的服務，以及負責青少年健康育成有關事務的處理。地域中心為區民服務的職能作用，突出體現在以下幾方面：一是通過集會場所和區長室實現服務。二是信息服務。三是公開辦事項目，集中提供服務。四是為特殊群眾服務。

住區協議會是與地域中心平行的區民參與公共事務管理的群眾自治組織，由居民自愿參加，住區區域是在原有町片的基礎上，適當擴大或縮小而形成。住區協會與地域中心形成一輛車的兩個輪子，其主要任務是對區政府的中、長期計劃、任務進行討論，把區民的意見反饋給區政府；對地域內一些共同性問題進行討論，提出解決的對策。住區協議會制度的最大特點是居民能直接參與民主管理，使政府能聽到居民的呼聲；政府的計劃更符合地區的實際；由于是經常性組織，協議會能夠對城市的長遠建設提出建設性意見。地域內還有一些公益性團體，如防災、青少年教育、交通安全等多種協會、委員會，還有義務服務組織等，地域中心與這些公益組織相互聯系，給予必要的支持。

總之，日本的社區管理是雙向的（混合型），一邊是政府的“地域中心”，另一邊是民間的“住區協議會”，二者互不交叉但又相互配合，兩者的最終落腳點都是為民服務，共同保障本國社會的穩定、良性發展。

展望篇

我國社區治理和服務的未來發展在哪里？追問未來，需要立足現在。把握當前我國社區治理和服務的現狀，明晰社區治理和服務的問題，才能準確切住未來社區治理和服務的脈搏，才能充分把握社區治理和服務的未來發展趨勢。

4月10日，南京召開了社會治理和服務創新推進會，民政部副部長竇玉沛發表了重要講話。結合會議精神，我們將當前社區治理和服務存在的問題，未來的方向，發展目標、任務、要求、方法和重點工作總結分析如下。

社區治理和服務存在的主要問題：

一是社區治理角色錯位。基層政府職能轉變不徹底，基層政府與社區組織之間權責邊界不清晰，社區居民委員會行政負擔過重，社區社會組織服務能力偏弱。二是社區治理資源匱乏。社區組織工作經費未能得到充分保障，社區自治和服務設施總量不足，社區公共服務綜合信息平臺聯通受阻，人力、財力、物力等配套支持與社區治理需要不相適應。三是社區治理多元參與不夠。政府部門在公共服務領域包辦過多，居民自治活動的內容和載體相對單一，社會力量、市場主體參與社區建設缺乏長效機制。四是社區治理城鄉推進不夠協調。我國社區建設城市起步早，農村起步稍晚，城鄉社區治理發展不夠平衡。

社區治理和服務的方向：什么樣的社會生活共同體？“有的，才能放矢；對癥，才能下藥。”面對我國社區治理和服務發展中的問題和矛盾，我們唯有不退縮、不回避、敢作為、會作為，增強責任感、使命感，以改革創新和啃硬骨頭的精神，推動城鄉社區治理向深度和廣度發展，加快形成中國特色社區治理體系，努力把社區建設成為服務完善、管理民主、充滿活力、和諧幸福的社會生活共同體；著力完善社區治理結構、創新社區治理機制、提高社區治理水平，逐步構建政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的城鄉社區治理新格局。這就是我國社區治理和服務的未來發展方向。

社區治理和服務的目標、任務、要求和方法：一要把培育多元主體作為推進社區治理體制創新的首要目標，加強基層政府、社區組織、市場主體和社會力量在社區治理過程中平等協作，促進行政機制、自治機制和協同機制在社區層面有效銜接。二要把增強社會活力作為推進社區治理體制創新的核心任務，強化自治組織、群團組織、社會組織在社區治理和服務中的職責，建立健全社區社會組織機構孵化、能力提升、購買服務和項目監管機制，最大限度激發和增強社區活力。三要把統籌城鄉發展作為推進社區治理體制創新的基本要求，適應新型城鎮化建設的內在要求，統籌城鄉社區基礎設施、服務設施和信息化建設，加強城鄉社區組織聯建、隊伍聯帶、服務聯動、資源聯姻，形成城鄉社區一體化發展的良好態勢。四要把擴大群眾參與作為推進社區治理體制創新的根本方法，將創新社區治理與開展黨的群眾路線教育實踐活動有機結合，創新社區居民獻計獻策、投工投勞、認捐認養方式，暢通廣大群眾參與社區治理和服務渠道，夯實推進社區治理的群眾基礎。

社區治理和服務創新的重點工作：

一是以完善社區治理結構為出發點，切實提高社區治理能力。要重點圍繞完善社區治理結構，健全以社區黨組織為核心、社區自治組織為主導、社區居民為主體、社區社會組織和駐區單位共同參與的社區治理體制機制。要加強和改進黨對社區治理的領導，建立健全黨員領導干部聯系社區制度、到社區掛職任職制度、承諾踐諾制度等直接聯系群眾制度。要著力健全社區居民自治機制，發揮居民在社區治理中的主體作用。要著力強化社會力量參與社區治理，大力培育社區社會組織，發揮社會力量在社區治理中的參與作用。

二是以社區減負增效為切入點，切實增強社區自治和服務功能。要加強對社區負擔情況的調查摸底，全面掌握社區負擔情況，按照法律賦予社區居委會的工作職責，對社區現有工作任務進行全面梳理，仔細分類。要嚴格執行社區工作準入，規范社區準入事務，為社區“瘦身”減負。要聯合相關部門開展社區減負專項行動，全面清理和精簡面向社區的組織機構、工作任務、評比表彰、示范創建、工作臺帳，建立統一規范的社區工作標準體系和評估制度，建立社區公共服務指導性目錄，更好地發揮社區在組織居民、服務居民中的作用。

三是以社區信息化建設為著力點，切實改善社區服務質量。社區信息化建設是改進社區治理方式、提升社區服務能力的重要途徑。2013年10月，民政部等五部門下發了《關于推進社區公共服務綜合信息平臺建設的指導意見》，明確要求依托社區公共服務綜合信息平臺共享信息資源、整合服務事項，逐步推進社區基本公共服務的全人群覆蓋、全口徑集成和全區域通辦。各地要立足本地實際、采取有效措施、切實加以推動，爭取趕上社區公共服務綜合信息平臺建設的“首班車”。同時，各地要積極構筑行政機制、市場機制、志愿機制有效銜接的社區服務體系，不斷拓展服務領域和功能，廣泛吸納社區社會組織、社區服務企業信息資源，促進社區公共服務、便民利民服務、志愿互助服務共同發展，構建設施智能、服務便捷、管理精細、環境宜居的“智慧社區”。

四是以和諧社區示范創建和實驗區建設為新起點，切實推動社區建設整體水平提升。要繼續推進第二次全國和諧社區建設示范單位創建活動，在各地示范創建的基礎上抓緊全國性成果認定工作。要把創建活動作為新起點，防止“牌子到手，創建到頭”的現象。要扎實推進實驗區建設各項工作。今年既是第一批實驗區實驗工作的收官之年，也是第二批實驗區開展創新實驗的開局之年。第一批實驗區要以更加飽滿的熱情和昂揚的精神繼續深化改革創新，及時把創新成果總結好、提煉好、宣傳好、推廣好。第二批實驗區要圍繞推進社區治理和服務創新，聚焦實驗主題，分解實驗目標，細化實驗任務，確保實驗工作高起點開局、高標準開展、高質量推進。

五是以培育發展社區社會組織為創新點，切實激發社區發展的活力。社區社會組織是社區治理多元主體中的重要主體，是群眾參與社區治理的重要載體，也是社區服務的重要平臺。要積極培育社區服務性、公益性、互助性社會組織，對不具備登記條件的社區社會組織辦理備案手續。要積極協調有關部門制定完善培育發展社區社會組織的資金支持、稅收優惠、銀行信貸、人才引進等優惠政策。要建立健全社區社會組織孵化機制，為新建社區社會組織提供組織運作、辦公場地、服務場所、啟動資金等必要支持。要加快建立政府向社區社會組織購買服務機制，逐步擴大購買服務資金來源和數量，拓展購買服務領域和范圍，規范購買服務程序和方式。要不斷完善社區社會組織激勵機制，充分調動社區社會組織參與社區建設的積極性、主動性和創造性。

結 語

《道德經》中，老子提出了“七善”：“居善地，心善淵，與善仁，言善信，政善治，事善能，動善時。”可以說，老子的“善治”與當下中國治理所追求的目標有著千絲萬縷的聯系。

歷史總是驚人的相似。歷史總是以新的面目重復昨天的故事。然而，發展、進步、創新卻又是歷史的另一個基調。

社區治理和服務創新只有進行時，沒有完成時。我們唯有深刻認識治理理論，認真總結社區治理和服務實踐，準確把握社區治理規律，辯證借鑒國外社區治理經驗，才能不斷推動我國社區治理創新發展，才能不斷推進我國基層社會體制改革，才能為社會治理、國家治理體系和治理能力現代化打下堅實基礎、貢獻力量。