論規范性文件的認定標準

尹 靜

論規范性文件的認定標準

尹 靜

規范性文件認定是法制工作機構的重要日常工作，是合法性審查和定期清理的邏輯起點。準確甄別認定規范性文件，對將所有紅頭文件納入規范化、軌道化管理，保證行政決策的合法性，促進依法行政具有重要作用。《民政部規范性文件制定和審查辦法》（2011年8月1日實施）第二條規定，規范性文件是指除民政部規章以外，民政部制定的涉及行政相對人權利義務，具有普遍約束力并且在法定期限內可以反復適用的文件。上述規定為民政業務類規范性文件的認定提供了直接依據。遵循“由表及里”的認知規律，判斷一個文件是否應當按照規范性文件進行管理，可分為形式認定和實質內容認定兩個步驟。其中，形式是外表，可以幫助注意和鎖定目標，為最終的結論提供參考；實質內容是根本，確認同時符合規范性文件的三個基本特征才能最終認定為規范性文件。

一、形式標準

公眾視野中的規范性文件通常具有鮮紅的文頭以及蓋著紅印章的文尾，嚴肅、權威、莊重、規范是最重要的特征。規范性文件確實具有行政公文的一般特征，但卻是極其重要和特殊的一類。合法性審查階段的工作對象還是“半成品”，“紅頭”和“紅章”等形式特征不能作為判斷標準，應當從名稱、文種、格式、發文對象上具體判定。

（一）名稱

按照《民政部規范性文件制定與審查辦法》第七條，民政部的規范性文件可以使用“規定”、“辦法”、“規則”、“細則”、“通知”、“意見”等，不得使用“條例”、“批復”、“報告”。但是個別認定對象的名稱不在上述范圍內，卻不能馬上得出否定結論。原因主要有：一是除上述可以使用的6種名稱外，由于《民政部規范性文件制定與審查辦法》規定了“等”字，從立法技術的一般慣例解釋，還可以使用其他名稱，規章并未完全禁止。二是從歷史上看，《立法法》實施之前的很多規范性文件名稱并不規范，有些甚至與規章、行政法規的名稱一樣；還有一些實踐工作不可或缺的文件，雖然名稱不符合要求，仍然應作為規范性文件保留。比如在民政部第193號公告（2010年）“民政部規范性文件清理結果目錄”列表中，《民政部關于貫徹執行〈烈士褒揚條例〉若干具體問題的解釋》（民[1983] 優89號）等以“解釋”或者“補充解釋”命名的文件并不少見。三是隨著行政管理水平的不斷提高和行政管理手段的創新，規范性文件的名稱種類可能逐漸增多，比如近期出現的各種 “規劃”，其中的命令性規劃（也稱強制性規劃、約束性規劃或者拘束性規劃），具有規范性與強制性，應認定為規范性文件；有些非命令性規劃已經編列預算，并經權力機關通過，也應認定為規范性文件。其他建議性和影響性規劃就不應納入規范性文件管理。

（二）文種

行政管理工作中，有的規范性文件會依托“公文”，作為下發文件的一部分出現，這時在標題上可能會出現雙重名稱，突出表現為一些以規則、辦法等命名的規范性文件，通常以“通知”、“公告”等法定公文文種為載體，標題則由發文機關、規范性文件名稱和公文文種共同構成。因此，有時需要對公文文種進行分析。《民政部機關公文處理實施細則》補充規定（暫行）（民辦發〔2011〕10號）第三條將公文種類分為“民政部令、民政部公告、民政部決定、民政部報告、民政部請示、民政部批復、通知、意見、民政部函件、辦公廳函件、會議紀要”11種，其中，民政部令（主要適用于部門規章），會議紀要（不具對外性）、民政部批復（不必然符合反復適用性特征）、請示和報告（主要用于上行文），不適用于規范性文件，予以排除。其余除通知和意見外，使用民政部決定、民政部公告、民政部和辦公廳函件4種文種的文件很有可能是規范性文件，具體認定時，應特別注意。

（三）格式體例

《民政部規范性文件制定與審查辦法》第七條規定：規范性文件可以用條文形式表述，也可以用段落形式表述。條文形式多指參照法律、行政法規和規章的基本格式，根據需要分為章、節、條、款、項、目，主要是針對某類行政管理事項作出比較系統的實體性和程序性規定，通常內容完整、程序嚴格、體系規范，也稱為法條式。段落形式，與公文的常見格式相同，較易判斷。實踐中，根據規范性文件的不同規制目的，選擇使用不同的格式體例。如果是對某一行政管理領域做出細化規定、出臺具體實施辦法或管理細則的，一般以條文形式來表述，如果主要是面向下級行政機關，就某一行政管理事項或者階段性工作明確權限分工，并明確相關工作的指導思想、基本原則、工作時間節點的，較多來用段落形式。認定工作中遇到的規范性文件形式多樣，既有單一的條文式或段落式的，也有混合型的，即公文正文是段落形式，但是附件采用條文形式。如民政部、勞動和社會保障部關于印發《職業培訓類民辦非企業單位登記辦法》（試行）的通知（民發〔2001〕297號）的格式即屬此種。

（四）行文對象

行政公文（除命令、公告外）要求有明確的主送機關。根據行文對象的不同，可以分上行文、下行文、平行文。并非所有的行文關系都適用規范性文件。民政部作為各級地方人民政府民政部門的業務指導機關，行文對象中包括地方各級人民政府民政部門的公文才能認定為規范性文件，即通常所稱的下行文。行文對象有時并不僅僅為下級民政部門，聯合制發的規范性文件涉及下級多個部門，有的還包括部管事業單位，部管社會組織。還有的規范性文件是發給特定下級民政部門的，比如《民政部 財政部 糧食局關于青海玉樹地震災區困難群眾實施臨時生活救助有關問題的通知》（民發〔2010〕49號），其發文對象就是青海省民政廳、財政廳和糧食局。

二、內容標準

規范性文件的認定工作并不局限于對未出臺文件的認定，還包括對已生效文件的認定。后者認定難度更大，尤其體現在對《民政部規范性文件制定與審查辦法》實施前制定的文件進行認定清理。實質性的認定標準，最終取決于對具備反復適用性、普遍約束力和涉及行政相對人權利義務三特征的理解認定上。

（一）反復適用性

制定規范性文件屬于抽象行政行為，應具有抽象行政行為普遍具有的反復適用性。即規范性文件在有效期內，其效力及于以后發生的事件，可以適用于主體不特定的某一類行為，或者適用于主體特定的多次行為。認定時應注意把握兩個問題：一是關于實施性規范性文件反復適用性的表現。規范性文件分為兩種，一種是在沒有上位法規定的情況下制定的創制性規范性文件，一種是貫徹實施上位法或者上級部門決定命令的實施性規范性文件。有些同志認為只有創制規范性文件，內容涉及新制度、新舉措、新突破，才具有反復適用性。其實不然，實施性規范性文件的表述雖然與制定依據具有很大程度上的重合，但在操作程序、辦理流程方面進行了細化，對下級民政部門執行的具體手段、操作模式提出了新要求，同樣會對行政相對人的某類行為發生效力，對其權利義務產生影響，具有反復適用性。如《關于貫徹落實〈農村五保供養工作條例〉的通知》（民發〔2006〕146號）就屬于此類實施性文件，并被認定為規范性文件。二是關于主體“特定”與“不特定”的理解。這也是行政法學理論研究上爭議較大的問題。應主要看規范性文件在制定時，適用對象的數量和特征等具體信息是否已經確定。如果已經確定地知道主體的精確數量和典型特征，則可能是具體行政行為，如果主體的數量需要進一步的統計或確認才能知悉，或者尚不知曉具體主體信息，通常判斷為抽象行政行為，應當認定為符合反復適用性。

（二）普遍約束力

規范性文件具有普遍約束力，是指在行政管理區域內對行政機關外部符合特定條件或者情形的相對人，具有一定的強制性拘束，文件效力所及范圍內的公民、法人和其他組織必須共同遵守。但與法律、法規和規章不同，規范性文件的這種強制性約束并非通過在同一文件中設定法律責任規定得以實現，具體途徑為：一是保障性手段在上位法中規定。即規范性文件所呈現的行為模式的強制性后果，與法律、法規、規章或者是其他規范性文件配套體現。比如《民政部關于貫徹執行〈殯葬管理條例〉中幾個具體問題的解釋》（民事發（1998）10號）就屬于此類。二是重申上位法的相關規定。特別應當注意的是，對規范性文件“責任性規定”的管理呈現出愈加嚴格和規范的趨勢，無權新設行政處罰和行政強制等剛性手段的要求被反復強調。在此種意義上，規范性文件的法律后果具有一定的局限性。這也是規范性文件區別于法律、法規等高位階立法的重要方面。

（三）涉及行政相對人權利義務

如何理解涉及行政管理相對人的權利義務是一個難點，認定工作中產生了很多不同的認識。主要涉及兩個問題：一是準確理解“涉及”行政相對人的內涵。規范性文件中直接規定公民、法人和其他組織“要”、“應”、“應當”、“應該”做什么事情的，比較典型，容易認定。但不應將 “涉及”簡單地理解為“直接規定”。對于規定系統內或一定行政區域內民政部門的工作規程、工作程序、工作方式，內容涉及行政相對人必須具備的條件、提交的材料、遵守的程序等事項的，同樣應當認定為規范性文件。比如民政部關于印發《婚姻登記工作暫行規范》的通知（民發〔2003〕127號）就屬于此類。只要執行結果會影響公民、法人或者其他組織的權利義務，需要公眾知曉并遵照執行的行政機關文件，都屬于規范性文件。二是堅持外部性標準，排除內部性文件。規定行政機關內部事務的，屬于內部管理行為，不是規范性文件。民政部制定的以下文件，不應納入規范性文件的范圍：（1）對民政部內設司局或直接管理的事業單位、部管社團的人事、財務、外事、保密等方面事項制定的文件；（2）適用于內部的執法考評、監督檢查、責任追究等方面的文件；（3）明確各內設機構文件流轉程序、辦理時限、呈批手續等事項的文件；（4）公示辦事時間、辦事地點等事項的便民信息通告；（5）為實施國務院或其他部門牽頭的專項行動，明確我部職責分工的實施方案。

規范性文件認定工作實踐中，遇到的文件千差萬別，應以形式標準為參考因素，以實質內容審查為核心因素，結合整體審查和部分審查多種方式，統籌考慮歷史、技術、風險等多種因素進行認定。民政部門工作人員應當統一思想認識，提高對規范性文件的重視程度，起草、審核、公文運轉等機構應當各負其責，切實承擔起不同階段的認定責任，形成監督管理的合力，推動規范性文件管理工作再上新臺階。

(作者單位：民政部政策法規司）