社區養老與模式創新

鄒學銀 郭名倞

社區養老與模式創新

鄒學銀 郭名倞

自從我國確立了“以居家養老為主體，社區服務為依托，機構養老為支撐，各類養老服務組織協調發展，覆蓋城鄉全體老年人”的社會養老服務體系發展戰略以來，各地紛紛根據本地的實際情況制定了加快推進社會養老服務事業發展的規劃，提出形成“9064”或“9073”的養老服務格局，即90%的老年人實現居家養老；6%或7%的老年人實現社區養老；4%或3%實現機構養老。本文結合北京市的探索實踐，就社區養老與模式創新談點粗淺看法。

上述養老服務格局無論是“9064”還是“9073”，都注重家庭、社區、機構在老年人照料方面的相互銜接，而且在具體的實踐中探索出社區居家養老上門服務、社區老年人日間服務、機構養老服務階梯式、一體化的養老服務模式。但何謂社區養老，各地解釋莫衷一是。有些地方明確社區養老就是日間照料中心、托老所，與養老院不同，不能過夜，老人們晨來晚歸。有些地方強調社區養老的互助性和政府的托底作用。對于服務對象的界定也比較模糊，特別是養老服務格局中6%或7%實現社區養老的服務對象各地都沒有明確，有的地方強調老年人的失能狀況，有的地方注重老年人的個人意愿，還有的地方突出老年人的支付能力或經濟狀況，等等。國際上的通行做法是，日間照料中心等社區養老服務機構或設施主要的服務對象一般局限于一定的社區輻射半徑之內，且大多為中度失能的老年人。生活自理的老年人大多居家獨立生活，而重度失能的老年人則應在護理院或醫院接受更為專業的照護。

多年來，在社區養老方面，民政系統一直缺乏自己的服務平臺和抓手，大多依托基層政府和基層社區開展相關工作。北京市社區養老的探索頗具創造性，開創了融合居家、社區和機構三種養老方式的新模式。2014年北京市提出并實施了著力發展養老照料中心的養老服務新模式，探索以機構養老為核心、以養老機構與社區養老設施融合發展為載體、以養老機構專業化服務培育帶動周邊養老服務資源為導向、以滿足老年人多元化多樣性的社區和居家養老需求為目標，夯實社區養老和居家養老服務體系，實現社區養老帶動居家養老和機構養老的養老服務工作新局面。通過半年多來養老照料中心的建設與運營實踐，可以看出：養老照料中心不僅有效串聯起了政府、市場和家庭三類養老服務資源提供主體，而且融合了居家、社區和機構三種基本養老服務模式，對于新型養老服務體系的建設具有重要的實踐和理論意義。

在我國養老服務市場發育尚不充分的條件下，北京市通過養老照料中心的建設，率先采取政府投入的行政手段加以引導，積極調動市場資源，匯聚到養老照料中心建設這一節點上，創新帶動培育了養老服務市場的全面發展。養老照料中心的建設，采取“市級引導、區（縣）主體、擇優分配、社會公開、運營規范”的基本原則，著力引導社會資本投資和運營管理。北京市2014年建設的80個養老照料中心，作為養老服務資源提供主體之一的政府，僅投入了2.4億元財政預算資金，通過引導社會資本投資，撬動了市場存量資源達數十億元，并由此激活了家庭養老服務資源，使大量有支付能力的養老服務需求得到有效滿足，使大量個性化和普遍性的養老服務需求有了多方供給市場。通過養老照料中心建設，可以充分發揮養老機構對社區托養和居家養老的輻射和拓展作用，通過完善社區養老服務平臺，可以實現機構、社區和居家三類養老服務相互依托、資源共享、協調發展。養老照料中心的建設和投入運營，兼具專業機構與服務平臺的功能，

社區養老服務是一項整合型較強的工作，不僅需要完善的社區服務平臺提供資源支持，而且需要專業服務機構牽頭提供服務。鑒于國際經驗和北京市的創新實踐，筆者認為，社區養老應注入家庭政策的概念，目標群體不應只局限于老年人本身，而應定位于養老功能殘缺或不足的老年人家庭，要從構建家庭政策的角度，促進社區養老的輻射功能的發揮，對養老功能殘缺或不足的家庭給予必要的扶助、扶持，幫助其恢復和重建正常的家庭功能、養老功能。應通過社區養老服務機構和設施促進居家養老功能的發揮，強化居家養老、社區養老的理念，將以增強家庭養老功能和保證老年人需要得到滿足的家庭服務作為目前社區養老機構和設施功能發揮的重要內容之一，切實為家庭提供有效服務，以便于家庭在老年社會福利服務體系中更好地發揮作用。從養老功能正常的家庭到養老功能喪失的家庭應該被視為社區養老服務對象連續體的兩端，應從制定家庭政策的視角，對目標群體進行分類，從而帶動社區養老功能定位的細化。

（作者單位：民政部社會工作研究中心）