經濟一體化背景下的國內區域法治探討

張治國

內容摘要：隨著全球經濟一體化發展，我國區域經濟日益走向一體化，傳統行政區劃的壁壘與之形成了矛盾。要解決當前區域法治環境的問題，促進和推動區域經濟發展，應當在借鑒國外先進經驗的基礎上，結合我國國情，通過完善立法、設置機構和搭建區域合作協調機制等舉措構建立體化的區域法治體系。

關鍵詞：經濟一體化 區域法治 法治協調

國內區域法治概述

（一）兩個相關概念

1.區域。區域是一個相對的概念，在不同的語境下有不同的內涵，本文特指與行政區域相對應的、在地理上相互毗連、在經濟上呈現一體化特征的區域。囿于文題所限，本文就國際區域的問題并不展開，而專門論述國內區域問題。國內區域大致可以分成兩類，一類是跨省級行政區域，其中有泛珠三角、長江三角洲、環渤海地區、東北地區等，第二類是在一個省級行政區域內跨市（縣）級行政區域，各個區域經濟一體化正在發育成長，有的地區已經發展到很高的水平。

2.法治。法治就是法的統治，是依照法律對國家進行治理的一種方式或者狀態。法治作為一種基礎性的建構，它對社會和經濟的發展起著保障性的作用，一方面法治是一種管理手段，科特威爾說：“法是一種通過獨特的機構和方式實施的社會管理手段”。而通過法來實行社會管理的方式就是法治；另一方面法治本身是一種發展環境，這一點已經得到了廣泛的認同。

（二）區域法治的涵義

隨著區域經濟一體化的發展，國家或行政區劃諸多傳統的“內部”經濟和社會問題與事務變得越來越“外部化”和“無界化”，區域法治問題應運而生，對區域法治問題的研究也隨之興起。但如何界定區域法治的內涵和外延，學界還沒有形成統一的認識。基于經濟一體化所形成的區域背景，筆者認為區域法治是一種介于國家法治與行政區法治之間的新型法治形態，是跨行政區域在國家法治的框架內為了處理區域合作中產生的公共事務和解決某些共性問題所做出的制度安排以及達到的有序狀態。這個問題可以從兩個方面來看：一是法治建設應當為區域經濟一體化的發展做些什么，二是與區域經濟一體化發展相對應的法治建設水平是什么。前一個問題，是法治建設如何服務于區域經濟一體化，也就是上文提到的“法治環境”；后一個問題，是以區域經濟一體化為基礎，法治建設應追求怎樣的目標。

法治在本質上是非區別化的，無區別地、普遍地作用于所有地區。從這個意義上說，以經濟一體化為背景的區域未必需要與傳統行政區有不同的法治環境和法治目標。無論什么區域，都應該以實現法治為追求，而且法治的內涵也不會因是否經濟一體化而不同。但我們仍然可以說，以經濟一體化為背景的區域在法治建設上有其特殊性，因為與傳統行政區相比，以經濟一體化為背景的區域在制度環境、管理體制等方面都存在著很多從未遇到過的新問題，在對相應的法治環境和法治水平需要上，緊迫性也更為明顯。

我國建設區域法治的必要性

（一）區域經濟一體化的發展需要相應的法治環境

區域經濟一體化的發展目標是經濟市場化，區域經濟一體化的進一步發展需要相應的法治環境作保障。

1.當前區域法治環境存在的問題。我們目前的區域法治環境還存在較大的問題，大致表現在傳統體制的障礙、一體化的法律制度不完善、區域合作協調機制不完善等三個方面。既有傳統的體制與區域經濟發展之間的矛盾，又有區域經濟一體化帶來的一些新問題。

2.法治對推進經濟一體化的作用。加強區域法治建設能夠為經濟一體化發展提供良好法治環境，確保區域經濟和社會的總體均衡發展，有助于構建區域協調發展、經濟布局合理的區域發展規劃，也可以有效遏制地方政府片面追求本地利益而危及其他地方發展的做法，消除各行政區的不正當競爭，防止資源流失，減少經濟糾紛，還能夠有效消除各地存在的法制障礙和規則沖突，做到法制資源優化配置，在立法、執法、司法等領域實現區域內互利互惠、協調發展，確保推進區域一體化戰略規劃具有更強的權威性、規范性和長效性。

（二）區域經濟一體化的發展對法治建設水平提出了新要求

長三角、泛珠三角、武漢城市圈等區域之所以實現經濟一體化，根源在于市場經濟的驅動，市場經濟是主體獨立的經濟，是契約經濟，是自由競爭、平等競爭經濟，是有序經濟，是開放性經濟。經濟基礎決定上層建筑，法治建設屬于上層建筑的范疇，必然由經濟基礎所決定，國內區域市場經濟的發展決定了區域法治在經濟一體化中的重要地位，也對區域法治建設水平提出了更高的要求。

對理論和實踐中國內區域法治探索的分析

（一）大行政區劃模式分析

針對經濟一體化區域與傳統行政區之間的矛盾，有學者提出要打破現有行政區劃，根據經濟一體化發展聯系重新劃定行政區，或者說將現經濟一體化區域所涉及的幾個行政區整合為一個大行政區，可以從根本上解決行政性壁壘對區域經濟一體化的障礙問題。這種方案值得商榷，一是在當代社會背景下，區域經濟一體化的發展變化是一個動態的過程，行政區劃的調整不可能趕上區域經濟一體化的變化需要；二是行政區劃的調整不僅涉及到經濟的因素，還涉及到歷史文化傳統、地方政治經濟版圖甚至是國家和社會穩定等問題，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難的復雜過程。所以在有其他方法時，盡量不要用調整行政區劃的方法。

（二）區域間合作模式分析

實踐中，我國經濟一體化區域各行政區間的合作有的是成立區域合作組織，有的是簽訂區域性行政協議。我國區域合作的組織建設目前還處于起步階段，例如泛珠三角區域成立行政首長聯席會議，還組織了環境保護合作、質監合作、商會、科技合作、勞務合作、反走私合作等領域的聯席會議，各省、自治區成立了推進泛珠三角區域合作協調領導小組，這些區域合作組織具有臨時性的特點，組織形式不夠嚴謹，開展區域經濟合作活動也缺乏穩定性；另外，《長三角地區道路運輸一體化發展議定書》、《泛珠三角區域農業合作協議》、《泛珠三角區域環境保護合作協議》等區域性行政協議對我國區域經濟一體化和法治的協調起到了一定的作用，但法律地位不明確，在實踐中一般也不具有直接適用性。endprint

（三）復合行政模式分析

針對區域經濟一體化與行政區劃的沖突，有部分學者提出了“復合行政”的解決思路，所謂“復合行政”是為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。其核心是，多中心：跨行政區提供公共服務； 交疊與嵌套：跨行政區不同層級政府之間， 政府與非政府之間的多層次合作；自主治理：地方政府與非政府組織采取民主合作的方式，形成自主治理網絡。從理論上說，這樣一種理念似乎找到了解決問題的辦法，但強調非政府組織在治理中的地位的做法，從我國國情來看恐不現實，因為我國市場經濟還屬于成長階段，社會內部尚末形成一個自發的能夠推動法治進程的社會力量，在這樣一種現實下，政府推進為主導應是當下我國區域法制建設的理想模式選擇。

對我國區域法治實現路徑的建議

（一） 制定保障和推動區域發展的法律

實踐中，各經濟一體化區域不斷遇到法律依據缺位所帶來的種種麻煩和困惑，它就像懸在區域經濟一體化頭上的一把“達摩斯克劍”，隨時都有可能把我國區域經濟一體化這根幼苗斬斷。美國、德國成熟的經驗都表明，區域經濟發展是一項長期性、經常性的任務，須有相應的法律制度作保障，只有將指導區域發展的規劃和政策在科學論證后予以法律化，使區域發展有法可依、有章可循，才能保障區域經濟的穩定發展。因而我國當務之急也是要抓緊區域發展立法，尤其要制定一部促進中國區域經濟發展的基本法，借助法律的力量來調控和平衡該區域內各類主體之間的關系。立法的主要內容，要明確規定區域規劃、區域經濟合作的內容、形式、程序，明確區域合作組織的法律地位，確認區域性行政協議的效力。

鑒于經濟一體化區域本身并無立法權，各經濟一體化區域可將本區域促進區域發展的政策、區域合作規劃等提交全國人大或者全國人大常委會制定更為細致、操作性更強的法律，同時經濟一體化區域各行政區要減少地方所涉區域發展的立法或者加強立法合作，以防再出現行政壁壘和地方保護的情況。這樣調整區域經濟和社會發展的主要規范就是法律，讓區域經濟一體化的發展做到“有法可依”。

（二）成立專門的區域發展管理機構

雖然經濟一體化的發展要求政府有限，但在我國當前形勢下，區域經濟一體化和區域法治又必須依靠政府推動。這一點即便在歐美法治成熟國家包括歐盟地區也不例外，他們都成立區域發展的專門管理機構，而且這些機構的設立、機構職能、工作程序都有規范的法律規則可依，法律地位明確，管理職權法定，在一定程度上避免了地方政府因權責不明而帶來的管理無序、一擁而上、濫用政策等弊端。

在一體化區域建立一個強有力的管理機構來保障區域發展，對于消除行政壁壘，加強溝通和交流，提高區域協調和管理水平，增強區域合作協議的執行力等都具有重要意義。當然，對于跨省域的一體化區域，必須設置介于中央政府與省級政府之間的機構，可根據區域發展的基本法律，在國務院下設專門機構，再由這個專門機構以派出機構或者分支機構的形式在經濟一體化區域設立，法律授予其明確的職權，專司區域合作、協調管理職權。這個機構法律地位和管理職權明確，不會與地方政府發生沖突，中國人民銀行各分行的設立提供了很好的經驗。

（三）加強區域執法、司法協作

經濟一體化區域行政執法機關、司法機關要建立區域執法、司法合作的長效機制，為經濟一體化區域和諧穩定和經濟社會發展提供良好的法治環境。行政執法機關要在區域管理機構的領導、協調下完善環境保護、知識產權、反走私、質量監督等領域執法合作機制，加強執法協作、信息交流、突發事件應預案等制度建設，實現區域執法工作的統一指揮、統一調度、分工協作；司法機關要改變各行政區之間案件處理尺度不同、容易引發不必要的矛盾和糾紛的現狀，將區域司法協作常態化、固定化，制定司法業務協作交流規則，形成跨區域案件協調機制，實現司法動態信息交流、審判管理協作交流、涉訴信訪案件協作聯動等，在司法文書送達、案件執行、調查取證、涉訴信訪調解等方面互相提供便利。

（四）完善區域法治協調機制

區域實現經濟一體化，畢竟與原有的行政區存在著交叉和沖突，各行政區相互之間利益需要平衡和協調。美國、德國、歐盟都通過制定專門的協調立法、成立專門的協調機構或采取行政協議等措施建立了完善的協調機制，形成了多樣化的區域協調模式，有效地推動了行政區（成員國）的協調發展。

當然，區域法治協調在實踐中并不是一個獨立的問題，制定專門的法律功能之一是為了協調各行政區法律不統一，成立專門的機構也有協調職能，加強區域執法、司法協作也是為了協調執法、司法的不平衡，隨著區域經濟一體化的發展，我國各經濟一體化區域已經形成了強調政府的制度導向和公法作用的行政協調機制。但本文還是想專門說一下這個問題，因為作為一種機制要具有系統性，也就是說對區域法治協調要做系統的考慮。在立法上，除了上文提到的制定相關專門法律和區域立法協作，還要加強各行政區現有地方性法規、地方政府規章的清理、修訂；在行政協調上，對于行政性協議的簽訂、批準、履行、糾紛解決要做到統籌考慮、切實可行。

參考文獻：

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