成長型資源型城市轉型路徑研究

趙輝

摘 要 成長型資源型城市良性運行是我國新型工業和城鎮化的保障。為了避免成長型資源型城市陷入“資源詛咒”，文章從資源型城市的衰退路徑分析入手，認為特殊的要素流動導致了資源型城市衰退路徑的資本形成機制，提出成長型資源型城市經濟轉型成功的關鍵在于構建可遞進的資本形成機制，完善規范資源收益、建設人才與創新遞進機制和生態環境建設等保障手段，通過優化產業體系、參與區域分工和參與城市群建設，實現要素優化配置和對物質資本、人力資本的深度利用，最終走上不依賴資源的經濟發展路徑。

關鍵詞 成長型資源型城市；轉型；可遞進資本形成機制；要素配置

中圖分類號 F299.22 文獻標識碼 A 文章編號 1673-0461（2014）05-0057-06

我國正處在新型工業化和城鎮化進程中的重要階段，對資源產品需求日益增加，資源型城市的良性運行是我國經濟全面進步、實現可持續發展的重要保證之一。2013年12月，我國界定262個“資源型城市”作為維護能源資源安全的保障地、推動新型工業化和城鎮化的主戰場。這262座城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四類，其中成長型資源型城市31座，現有資源儲量比較豐富，正處于資源產業快速發展的時期。資源型城市在初期發展路徑選擇上具有必然性，路徑依賴會使經濟增長自發的背離最優路徑[1]，“未雨綢繆”是這類資源型城市當前經濟發展規劃的重要內容。本文以陜西省榆林市為例，分析成長型資源型城市轉型路徑及對策，避免處在高速成長期的資源型城市最終陷入“資源詛咒”。

一、成長型資源型城市經濟發展中存在的問題

成長型資源型城市正處在高速發展階段，資源產業在整體經濟結構中占有重要比重，對當地經濟增長起到巨大拉動作用，但已逐漸顯露出一系列與資源開發相關的問題。1998年國家正式批準建設國家能源化工基地，榆林市開始進入大規模礦產資源、能源勘探開發階段。多年來，榆林市依托資源依賴型經濟發展模式，在經濟社會發展中取得了顯著成績，但仍然是一個相對落后的地區，而且已明顯呈現出經濟結構嚴重失衡、生態環境惡化等資源型城市的病態特征。

（一）三次產業發展不均衡

從三次產業總產值看，第二產業的增長速度遠超過第三產業（見圖1）。第二產業的快速發展并未對第三產業形成良好的輻射和帶動作用。第三產業是拉動地區經濟持續增長的重要力量，也是新型城鎮化過程中解決農村轉移勞動力就業的重要渠道。第三產業發展滯后難以為城市經濟健康發展提供良好支持，成為制約榆林市生產要素合理流動和優化配置的主要瓶頸。

（二）資源相關產業過度繁榮

在工業內部，榆林市經濟結構失衡問題表現更為明顯：重工業發展迅速，輕工業相對萎縮，2000年榆林市工業結構中輕、重工業分別為11.61%和88.39%，到2011年輕工業僅占1.10%，而重工業比重達到了98.90%，工業發展過分依賴重工業。在重工業中，大多數企業分布在資源開采和原材料生產行業，工業總產值中煤炭等六行業比重持續保持在80%以上，而加工業和裝備制造業比重較低，難以實現對資源產品的深度加工。與能源和煤化工產業配套的裝備制造、維修、服務、物流產業發展滯后，未發揮對區域經濟發展的帶動作用。

（三）地區經濟發展失衡

產業空間布局失衡，也是榆林市面臨的一個重要問題。榆林市南北經濟發展差距明顯，北六縣①（區）地區生產總值占全市生產總值比重和增長速度遠高于南六縣②。北六縣（區）擁有豐富的礦產資源，大型能源化工企業集中，工業化進程加快，而南六縣缺少工業基礎，城鎮經濟規模小而分散，資本嚴重不足，缺乏真正拉動縣域經濟的優勢產業和企業。南北經濟發展失衡是榆林市產業體系失衡的地域性表現。

（四）利益分配失衡

現行稅收政策不完善導致資源開發過程中利益分配失衡。榆林市財政總收入快速增長但地方財政收入增速較慢，2001年榆林市財政總收入和地方財政收入分別為14.79億元和7.88億元，2011年，分別為558.16億元和180.25億元，從圖2可以看出近年來地方財政收入所占比重呈逐年下降趨勢。

榆林市資源產業中大型中省企業占絕對比重，注冊地并非在當地。按照我國現行稅收政策，這些企業繳納的地方稅大都交給注冊所在地，榆林市在稅收收益分配中所占份額較小。地方政府是推進新型城鎮化建設的重要力量，新型城鎮化建設中持續的資金保障要求對地方財政收入提出了更高的要求。

（五）環境污染和生態代價

榆林是我國典型的生態環境脆弱地區。土壤抗蝕能力很低，水土流失嚴重。榆林地區煤炭資源的一大優勢在于煤層埋藏淺，開采相對容易，但這一優勢對生態環境卻存在隱患。資源開發會破壞地表形態和植被，加重水土流失，導致自然地質災害頻發，采礦塌陷區面積與日俱增。資源浪費、環境污染等問題使榆林成為全國污染和生態環境破壞最為嚴重的地區之一。

生態環境是保障地區經濟發展的基礎，經濟活動只有在生態環境承載力閾值范圍內才能保證地區經濟、社會、環境的協調可持續發展。如果任由其按照現有路徑發展下去，資源部門繁榮期過后，榆林市難免會落入“礦竭城衰”的困境。

二、資源型城市衰退路徑的形成機制

由于資源產品的特殊性，資源產業的成本不僅僅在于開采成本和資源開采權成本，更大的部分在于開采后產生的后續成本（包括生態成本、環境成本、社會成本等），這些成本很大程度上沒有在即期顯性化。資本追求即期利益，資源開采和初加工在短期內會獲得高額盈利，刺激了大規模、過度開發，強化了低水平開發獲取高額利潤的生產模式。產品的初級性決定了區域分工和在產業鏈條中的貿易條件，只能長期處于產業鏈低端。

短期中資源產業的高額利潤和對地區經濟增長的拉動作用，使資源部門即吸引了“看不見的手”——市場機制主導下的要素流入，也吸引了“看得見的手”——政府政策導向的要素投入，過度吸引并鎖定生產要素，導致資源型城市中產業結構的單一化、剛性化和初級化。缺乏其他高質量的產品和良好的投資機會，部分資源收益以區外高額消費和區外私人投資的形式外流，一些具有良好成長潛力的產業難以正常發育和發展，在資源型城市內難以形成新的資本積累，最終導致經濟衰退。資源型城市特殊的要素流動機制和資本形成機制，正是其產業結構調整始終難見成效的根本原因（圖3）。endprint

從廣義上看，一個地區的經濟發展就是在持續不斷的要素集聚和資本形成中向前推進的。對資源型城市而言，資本形成是將資源收益和資源財富轉化為物質資本的過程。資源部門的高額收益使生產要素從制造業、研發部門流入到資源部門，導致制造業部門和技術研發部門資本投入不足。

根據要素收益遞減規律，在其他條件不變的情況下，連續投入一種投入物帶來的邊際產出會越來越低。從長期看，資源產業繁榮吸納的資本形成，投資的邊際回報率會越來越低，而這個過程中又擠出了其他對經濟增長具有重要作用的要素，所以資源型城市長期的經濟增長速度必然會放慢。資源型城市經濟問題的根本癥結，在于資源收益沒有實現資本積累和有效利用，當地經濟環境中缺乏投資渠道和要素集聚條件，資源收益和資源財富難以實現持續轉化和增殖。特殊的要素流動機制決定了資源型城市面臨的是衰退路徑的資本形成機制，如果不加以引導最終必然會面臨發展動力缺失而陷入衰退境地。

三、成長型資源型城市轉型思路

資源型城市轉型路徑實現的關鍵，在于突破要素配置的剛性和收益使用的錯位，構建可遞進的資本形成機制。可遞進的資本形成機制，是指一個地區能夠形成一種持續的投資機制和收益再轉化機制，將經濟發展積累的收益、財富，以及人力資本和技術能力，按照一定的組合方式不斷循環再投入到地區經濟發展中，促進資本形成，并且在要素投入過程中，要素配置能夠根據經濟發展階段的要求自發作出調整，在資本形成方向、要素配置方式上不斷優化，是一個動態的調整過程。資本形成機制的可遞進性，體現在以下方面：

第一，投資結構與投資方向合理。投資結構與投資方向優化的前提，是經濟中的收益信號能夠真正反映不同產業的邊際生產率差異，對資源型城市而言，首要的就是規范資源收益，從根本上打破資源產業對資金的過度吸引。在這個過程中，政府的作用在于提供必要的政策環境和良好的服務職能，為資金流動和資本形成清除不必要的障礙。

第二，投資主體多元化。資本形成過程中，投資主體的特征是決定投資方向、投資結構，乃至投資最終效益的根本因素。國家、地方政府、國有企業、民營企業、民間資本都可以成為投資主體，但不同的投資主體在地方經濟發展中投資的側重應有所差別。國家和地方政府應注重對基礎設施、教育、生態環境等公共產品投資。民營企業和民間資本是最符合市場經濟要求的構成形式，這類企業注重資金利用效率和持續收益能力，資本形成質量相對較高。非資源類民營企業發展和民間資本投資，能夠促進非資源產業資本形成，經濟中這類主體所占投資份額越大，可遞進的資本形成能力越強。

第三，有利的投資形成途徑。良好的金融環境和投資渠道，通過市場機制對投資項目進行篩選，能夠保證投資收益，能夠促進地區產業結構優化和調整，是持續資本形成的基礎。我國的很多資源型城市地區市場化程度不高，金融環境發展滯后、金融體系功能不健全，儲蓄資金缺少有利的渠道向投資轉化，抑制了資本形成。

第四，可遞進的要素配置機制。一個地區的經濟發展和產業體系優化升級離不開人力資本積累和技術進步的支持。資源型城市轉型從根本上說，就是要逐步淡化自然資源在地區經濟優勢中的作用，轉向以人力資本和技術創新為動力基礎的發展模式。這種產業發展與要素結構、要素質量相促進的發展模式，可以通過人力資本和創新能力建設遞進機制實現，在地區產業體系和人力資本、創新能力建設平臺之間，實現良性互動，持續通過人力資本和技術優勢推動經濟發展。

第五，合理的產業體系。可遞進的資本形成機制，體現在該地區能夠持續實現產業結構升級和產業組織優化，達到資本利用水平的不斷深化和優化，生產要素在多產業間形成協調和關聯，某一個或幾個產業的擴大調整，能夠不斷引出新的投資需求。通過合理的產業組織實現產業內部及產業間的競爭性和效率性，加強物質資本和人力資本積累，推動技術進步和資本形成。

第六，參與區域分工。城市經濟的發展過程必然伴隨著產業體系優化和空間結構調整，隨著城市產業規模擴張、區域經濟分工與合作，城市間聯系逐步加深，相鄰城市會產生集群趨勢，形成城市群。我國現已形成以城市群為軸心的城鎮化發展路線，預計到2030年將建設成熟32個城市群。資源型城市的發展要適應城市化進程的要求，參與城市集群的分工與合作，利用比較優勢和共享資源，促進要素流動和要素優化配置。

可遞進的資本形成機制是成長型資源型城市規避衰退路徑的必然選擇，在這樣一個框架下，資源型城市能夠不斷的通過財富——要素集聚和投資——資本形成——財富積累——要素優化和再投資這樣一條路徑持續擴張，實現優勢要素由自然資源向物質資本、人力資本和研發創新能力的遞進轉換，城市經濟增長的動力由要素驅動、投資驅動逐步向創新驅動和財富驅動遞進。要實現經濟轉型，資源型城市應致力于改變經濟環境，打通要素流動通道，依靠市場力量和政策引導實現要素優化配置，塑造新的地區競爭力。

四、 榆林市轉型路徑與保障措施

（一）優化產業體系

產業體系優化體現在產業結構、產業組織、產業空間布局合理化。在大力發展能源化工產業之前，紡織、輕工、服裝、食品、醫藥等傳統產業曾為榆林市奠定了工業經濟基礎，在產業結構調整中應發掘傳統產業優勢，發展民營經濟主導的輕型工業。民營經濟與榆林市區域經濟特別是縣域經濟的粘合度高，能吸納更多的農村剩余勞動力，增強地區經濟的競爭性和效率性，以產業擴張帶動城鎮化。新型工業化和城鎮化建設為南部經濟提供了契機。南部六縣可以借助南北勢差，利用北部縣區在產業擴張過程中的產業轉移和產業布局調整，積極吸收配套產業的相關企業，同時積極開發農業資源優勢，建設東南方向特色農業經濟產業帶和西北方向草牧經濟產業帶，通過現代化農業提高縣域經濟實力，縮小地方發展差距。

（二）參與區域分工

由于資源結構的相似性，榆林市與晉、陜、蒙、甘、寧五省的相鄰中等城市的主導產業相似，大都選擇煤炭、油氣、電力、化工、建材等資源采掘及加工業作為主導產業。產業布局和產業發展規劃趨同，城市間的產業競爭問題逐步凸顯。endprint

在這種態勢下，榆林市必須避免與周邊城市產業同構而形成惡性競爭。在優化產業體系過程中，積極參與區域產業分工。以現有的8個開發區為基礎建設能源化工產業集群，增強企業之間在知識、技術、設備、產品等方面的相互關聯，憑借其相對高效的加工轉化能力參與區域產業鏈高端分工，承接全球產業轉移；根據周邊城市的主導產業發展規劃，大力發展裝備制造業，以能源、化工、電力、新能源、新型材料等行業所需的配套設備和零部件的生產、加工和制作為主，為本市及周邊城市的主導產業提供技術和設備支持；提升技術水平、完善人才培養機制，向周邊地區輸出能源化工行業的先進技術和高技術人才，逐步成為區域技術和人才中心，參與地區經濟合作。

（三）參與城市群建設

榆林市正處晉陜蒙甘寧交界處的能源經濟區中心，是重點建設的國家級能源基地，也是國家城鎮體系發展戰略“青銀（青島—濟南—太原—榆林—銀川）聯系大通道”上的重要節點城市。在我國規劃建設的32個城市群中，榆林處在呼包鄂城市群、銀川城市群、太原城市群和關中城市群四個正在建設城市群的環繞包圍之中。我國城市群的界定標準為“城市群內都市圈或大城市數量不少于3個，至少有1個特大或超大城市為核心”、“人口規模不低于2 000萬人”、“城市化水平大于50%，非農產業產值比率超過70%”、“人均GDP超過3 000美元”。[2]從區域分工和綜合地理位置角度考慮，榆林接壤或臨近的城市數量相對較多，根據經濟發展速度和周邊城市的經濟總量等條件，如果與周邊城市聯系強度相對較大，則說明榆林市與周邊城市經濟聯系緊密程度較高，具有發展成為城市群重要節點城市的潛力。

利用最大理論聯系強度指標，量化相鄰城市間的經濟聯系程度，加以對比分析。最大理論聯系程度模型主要基于兩物體間存在相互吸引力并演繹萬有引力模型如下：

Rij=■

其中：Rij為兩城市間最大聯系強度；Pi，Pj為i，j城的人口數；Vi，Vj為i，j兩城市的地區生產總值；Dij為i，j兩城市的距離。據此得出的城市間理論聯系強度忽略中介機會和接受程度等因素的干擾影響，是反映聯系強度的相對指標。榆林周邊城市間經濟相互作用強度體現各城市在交界地區中的地位和作用。

從聯系強度總值上看，榆林市在11座城市中位列第四，但比較城市之間的聯系強度值可以發現，在強度總值高于榆林市的幾個城市中：聯系強度總值最高的太原市（104.09）是與本省城市間（忻州和呂梁）因距離較近聯系值很高；鄂爾多斯的聯系強度總值（68.45），雖略高于榆林市（62.75），但10城市指標中，只有與處同省份的包頭和大同、朔州這3個城市的聯系強度高于榆林，其他城市均為與榆林市的聯系強度較高。從理論聯系程度總體上來看，無論是同省還是非同省，榆林市與周邊10城市的理論聯系度基本都排在前列，完全有條件、有潛力發展成為城市群中重要節點城市。為此，榆林市應深化培育城市核心競爭力，提高在區域內進行資源優化配置的能力，提升城市承載能力和市場化水平、健全城市管理體制、完善城市公共服務，在產業關聯、研發創新、經濟交流、金融服務、人才培養方面發揮對其他城市的帶動作用，發揮節點城市的集聚、擴散和輻射效應，逐步擺脫對資源產業的過度依賴。

（四） 保障措施

1. 規范資源收益

良好的要素收益信號是合理資金流動的前提，資源收益分配機制需要完善資源稅制、建設規范的礦業權交易市場。我國資源稅改革的長期目標仍然在于完善從價計征方式，設置合理的資源稅率，發揮稅收對資源級差收入的調節作用，完善礦產資源有償使用制度，適當調整中央和地方政府的資源稅收入比例，保障資源所有者權利。建設礦業權交易中心，提供礦業權交易平臺，客觀評價各類礦區的資源價值，以公開、公平、公正為原則實現礦業權交易，避免礦業權轉讓過程中價值流失。

2. 優化投資機制

加強制度建設和市場培育、完善金融體系是成長型資源型城市經濟轉型的重要保障。政府應制定相關產業政策，鼓勵民間資本進入法律法規未禁止的行業和領域，消除企業進入或退出市場的政策性障礙，扶持可競爭市場中的潛在競爭，形成若干有競爭優勢的企業網絡，推進產業層次遞進；完善基礎設施等硬件環境，通過建設信息平臺、物流網絡，加強與外部區域的聯系和合作；優化金融環境，通過提供適當的信貸政策、金融創新、金融服務、財政融資等手段引導資金向非資源產業投資，深化資金利用水平；積極參與區域分工，利用資本、人才、技術的跨區域流動推動本地區產業體系遞進，為資本形成提供源泉和動力。

3. 建設人才培養與創新能力遞進機制

人力資本是長期經濟發展的基礎。榆林市現有高等學校兩所，中等專業學校8所，職業中學22所，具有較好的教育平臺。榆林市應進一步完善教育投資結構，注重人才的實踐操作能力和專業技能培養，在學校和企業之間建立人才共同培養機制，配合產業結構調整和經濟轉型培養制造業、高新技術產業人才；通過搭建技術創新平臺，加強區域間人才和技術信息的交流與互動；建設跨區域的科技信息網絡，實現項目、技術、創新、產品、人才等方面信息的充分發布和互動；進一步完善知識產權保護制度，最大限度的保護企業創新成果。

4. 推進新型城鎮化建設

資源型城市轉型與新型城鎮化是兩個相互影響、相互作用的過程。經濟轉型為新型城鎮化提供了必要的產業基礎。新型城鎮化的集聚效應、輻射效應、公共服務體系和生態環境為經濟轉型提供了生產要素、人力資本和環境支撐。2012年榆林市人口城市化率為為51.3%，在產業布局、基礎設施和生態環境承載力方面距新型城鎮化的要求尚有較大差距。突破現有的政策障礙是以新型城鎮化建設帶動經濟轉型的必然要求，包括：深化戶籍制度改革，擴大社會保障覆蓋的深度和廣度，實現醫療、保險等全社會統籌，打破人口流動的制度壁壘；產業政策、財稅和金融措施應考慮到新型城鎮化建設的要求，引導產業布局；推進基礎設施與公共服務城鄉一體化，將基礎設施網絡向城郊、鄉村延伸，為產業輻射打好基礎；建立區域市政管理體制和城市集群的協調機制，通過統一規劃基礎設施網絡和共同市場，協調榆林地區相鄰城市的產業規劃、信息和交通網絡建設，為城市間和城鄉間的物流、信息共享和人口流動提供條件，實現城市群資源共享和設施共建。

5. 提高生態環境承載力

生態承載力要求社會經濟活動必須在生態環境可允許的閾值內進行，對生態環境的過度利用會導致生態要素最終抑制社會經濟活動。榆林多年的資源開發已經帶來生態環境惡化，必須設立硬性的生態環境約束，遏制對生態環境的破壞行為，同時加大力度改善生態環境不斷拓展生態環境閾值。

水資源短缺是榆林市經濟可持續發展面臨的最大瓶頸之一。榆林地區干燥少雨，屬于聯合國有關組織認定的重度缺水區。人口增長、工農業生產發展，以及資源開發過程中對水資源的浪費、污染和破壞，更加劇了水資源短缺。對此，榆林應對水資源利用進行合理翔實的規劃，制定和實施科學的水價政策減少水資源浪費，推廣節水措施，完善污水處理和循環利用系統。針對生態破壞和環境污染問題，將生態環境成本納入企業總成本，構建完善的資源開發生態補償機制，激勵企業加強資源合理開采和高效利用。生態環境保護和修復是榆林實現可持續發展的重要保障。

五、總 結

成長型資源型城市正處在高增長、高積累時期，為避免陷入“資源詛咒”，應該在其成長期便通過良好的制度安排約束其發展路徑。這類資源型城市轉型要依據其現有條件和優勢，選擇參與產業鏈分工、區域分工，在市場經濟框架下構建可遞進的資本形成機制，實現要素集聚和優化配置。經濟發展驅動力由資源驅動向投資驅動、創新驅動和財富轉變，最終走上不依賴資源的經濟發展路徑。在這個過程中，政府的主要作用是協助者而非直接參與者，通過提供良好的政策環境促進要素流動。endprint

在這種態勢下，榆林市必須避免與周邊城市產業同構而形成惡性競爭。在優化產業體系過程中，積極參與區域產業分工。以現有的8個開發區為基礎建設能源化工產業集群，增強企業之間在知識、技術、設備、產品等方面的相互關聯，憑借其相對高效的加工轉化能力參與區域產業鏈高端分工，承接全球產業轉移；根據周邊城市的主導產業發展規劃，大力發展裝備制造業，以能源、化工、電力、新能源、新型材料等行業所需的配套設備和零部件的生產、加工和制作為主，為本市及周邊城市的主導產業提供技術和設備支持；提升技術水平、完善人才培養機制，向周邊地區輸出能源化工行業的先進技術和高技術人才，逐步成為區域技術和人才中心，參與地區經濟合作。

（三）參與城市群建設

榆林市正處晉陜蒙甘寧交界處的能源經濟區中心，是重點建設的國家級能源基地，也是國家城鎮體系發展戰略“青銀（青島—濟南—太原—榆林—銀川）聯系大通道”上的重要節點城市。在我國規劃建設的32個城市群中，榆林處在呼包鄂城市群、銀川城市群、太原城市群和關中城市群四個正在建設城市群的環繞包圍之中。我國城市群的界定標準為“城市群內都市圈或大城市數量不少于3個，至少有1個特大或超大城市為核心”、“人口規模不低于2 000萬人”、“城市化水平大于50%，非農產業產值比率超過70%”、“人均GDP超過3 000美元”。[2]從區域分工和綜合地理位置角度考慮，榆林接壤或臨近的城市數量相對較多，根據經濟發展速度和周邊城市的經濟總量等條件，如果與周邊城市聯系強度相對較大，則說明榆林市與周邊城市經濟聯系緊密程度較高，具有發展成為城市群重要節點城市的潛力。

利用最大理論聯系強度指標，量化相鄰城市間的經濟聯系程度，加以對比分析。最大理論聯系程度模型主要基于兩物體間存在相互吸引力并演繹萬有引力模型如下：

Rij=■

其中：Rij為兩城市間最大聯系強度；Pi，Pj為i，j城的人口數；Vi，Vj為i，j兩城市的地區生產總值；Dij為i，j兩城市的距離。據此得出的城市間理論聯系強度忽略中介機會和接受程度等因素的干擾影響，是反映聯系強度的相對指標。榆林周邊城市間經濟相互作用強度體現各城市在交界地區中的地位和作用。

從聯系強度總值上看，榆林市在11座城市中位列第四，但比較城市之間的聯系強度值可以發現，在強度總值高于榆林市的幾個城市中：聯系強度總值最高的太原市（104.09）是與本省城市間（忻州和呂梁）因距離較近聯系值很高；鄂爾多斯的聯系強度總值（68.45），雖略高于榆林市（62.75），但10城市指標中，只有與處同省份的包頭和大同、朔州這3個城市的聯系強度高于榆林，其他城市均為與榆林市的聯系強度較高。從理論聯系程度總體上來看，無論是同省還是非同省，榆林市與周邊10城市的理論聯系度基本都排在前列，完全有條件、有潛力發展成為城市群中重要節點城市。為此，榆林市應深化培育城市核心競爭力，提高在區域內進行資源優化配置的能力，提升城市承載能力和市場化水平、健全城市管理體制、完善城市公共服務，在產業關聯、研發創新、經濟交流、金融服務、人才培養方面發揮對其他城市的帶動作用，發揮節點城市的集聚、擴散和輻射效應，逐步擺脫對資源產業的過度依賴。

（四） 保障措施

1. 規范資源收益

良好的要素收益信號是合理資金流動的前提，資源收益分配機制需要完善資源稅制、建設規范的礦業權交易市場。我國資源稅改革的長期目標仍然在于完善從價計征方式，設置合理的資源稅率，發揮稅收對資源級差收入的調節作用，完善礦產資源有償使用制度，適當調整中央和地方政府的資源稅收入比例，保障資源所有者權利。建設礦業權交易中心，提供礦業權交易平臺，客觀評價各類礦區的資源價值，以公開、公平、公正為原則實現礦業權交易，避免礦業權轉讓過程中價值流失。

2. 優化投資機制

加強制度建設和市場培育、完善金融體系是成長型資源型城市經濟轉型的重要保障。政府應制定相關產業政策，鼓勵民間資本進入法律法規未禁止的行業和領域，消除企業進入或退出市場的政策性障礙，扶持可競爭市場中的潛在競爭，形成若干有競爭優勢的企業網絡，推進產業層次遞進；完善基礎設施等硬件環境，通過建設信息平臺、物流網絡，加強與外部區域的聯系和合作；優化金融環境，通過提供適當的信貸政策、金融創新、金融服務、財政融資等手段引導資金向非資源產業投資，深化資金利用水平；積極參與區域分工，利用資本、人才、技術的跨區域流動推動本地區產業體系遞進，為資本形成提供源泉和動力。

3. 建設人才培養與創新能力遞進機制

人力資本是長期經濟發展的基礎。榆林市現有高等學校兩所，中等專業學校8所，職業中學22所，具有較好的教育平臺。榆林市應進一步完善教育投資結構，注重人才的實踐操作能力和專業技能培養，在學校和企業之間建立人才共同培養機制，配合產業結構調整和經濟轉型培養制造業、高新技術產業人才；通過搭建技術創新平臺，加強區域間人才和技術信息的交流與互動；建設跨區域的科技信息網絡，實現項目、技術、創新、產品、人才等方面信息的充分發布和互動；進一步完善知識產權保護制度，最大限度的保護企業創新成果。

4. 推進新型城鎮化建設

資源型城市轉型與新型城鎮化是兩個相互影響、相互作用的過程。經濟轉型為新型城鎮化提供了必要的產業基礎。新型城鎮化的集聚效應、輻射效應、公共服務體系和生態環境為經濟轉型提供了生產要素、人力資本和環境支撐。2012年榆林市人口城市化率為為51.3%，在產業布局、基礎設施和生態環境承載力方面距新型城鎮化的要求尚有較大差距。突破現有的政策障礙是以新型城鎮化建設帶動經濟轉型的必然要求，包括：深化戶籍制度改革，擴大社會保障覆蓋的深度和廣度，實現醫療、保險等全社會統籌，打破人口流動的制度壁壘；產業政策、財稅和金融措施應考慮到新型城鎮化建設的要求，引導產業布局；推進基礎設施與公共服務城鄉一體化，將基礎設施網絡向城郊、鄉村延伸，為產業輻射打好基礎；建立區域市政管理體制和城市集群的協調機制，通過統一規劃基礎設施網絡和共同市場，協調榆林地區相鄰城市的產業規劃、信息和交通網絡建設，為城市間和城鄉間的物流、信息共享和人口流動提供條件，實現城市群資源共享和設施共建。

5. 提高生態環境承載力

生態承載力要求社會經濟活動必須在生態環境可允許的閾值內進行，對生態環境的過度利用會導致生態要素最終抑制社會經濟活動。榆林多年的資源開發已經帶來生態環境惡化，必須設立硬性的生態環境約束，遏制對生態環境的破壞行為，同時加大力度改善生態環境不斷拓展生態環境閾值。

水資源短缺是榆林市經濟可持續發展面臨的最大瓶頸之一。榆林地區干燥少雨，屬于聯合國有關組織認定的重度缺水區。人口增長、工農業生產發展，以及資源開發過程中對水資源的浪費、污染和破壞，更加劇了水資源短缺。對此，榆林應對水資源利用進行合理翔實的規劃，制定和實施科學的水價政策減少水資源浪費，推廣節水措施，完善污水處理和循環利用系統。針對生態破壞和環境污染問題，將生態環境成本納入企業總成本，構建完善的資源開發生態補償機制，激勵企業加強資源合理開采和高效利用。生態環境保護和修復是榆林實現可持續發展的重要保障。

五、總 結

成長型資源型城市正處在高增長、高積累時期，為避免陷入“資源詛咒”，應該在其成長期便通過良好的制度安排約束其發展路徑。這類資源型城市轉型要依據其現有條件和優勢，選擇參與產業鏈分工、區域分工，在市場經濟框架下構建可遞進的資本形成機制，實現要素集聚和優化配置。經濟發展驅動力由資源驅動向投資驅動、創新驅動和財富轉變，最終走上不依賴資源的經濟發展路徑。在這個過程中，政府的主要作用是協助者而非直接參與者，通過提供良好的政策環境促進要素流動。endprint

在這種態勢下，榆林市必須避免與周邊城市產業同構而形成惡性競爭。在優化產業體系過程中，積極參與區域產業分工。以現有的8個開發區為基礎建設能源化工產業集群，增強企業之間在知識、技術、設備、產品等方面的相互關聯，憑借其相對高效的加工轉化能力參與區域產業鏈高端分工，承接全球產業轉移；根據周邊城市的主導產業發展規劃，大力發展裝備制造業，以能源、化工、電力、新能源、新型材料等行業所需的配套設備和零部件的生產、加工和制作為主，為本市及周邊城市的主導產業提供技術和設備支持；提升技術水平、完善人才培養機制，向周邊地區輸出能源化工行業的先進技術和高技術人才，逐步成為區域技術和人才中心，參與地區經濟合作。

（三）參與城市群建設

榆林市正處晉陜蒙甘寧交界處的能源經濟區中心，是重點建設的國家級能源基地，也是國家城鎮體系發展戰略“青銀（青島—濟南—太原—榆林—銀川）聯系大通道”上的重要節點城市。在我國規劃建設的32個城市群中，榆林處在呼包鄂城市群、銀川城市群、太原城市群和關中城市群四個正在建設城市群的環繞包圍之中。我國城市群的界定標準為“城市群內都市圈或大城市數量不少于3個，至少有1個特大或超大城市為核心”、“人口規模不低于2 000萬人”、“城市化水平大于50%，非農產業產值比率超過70%”、“人均GDP超過3 000美元”。[2]從區域分工和綜合地理位置角度考慮，榆林接壤或臨近的城市數量相對較多，根據經濟發展速度和周邊城市的經濟總量等條件，如果與周邊城市聯系強度相對較大，則說明榆林市與周邊城市經濟聯系緊密程度較高，具有發展成為城市群重要節點城市的潛力。

利用最大理論聯系強度指標，量化相鄰城市間的經濟聯系程度，加以對比分析。最大理論聯系程度模型主要基于兩物體間存在相互吸引力并演繹萬有引力模型如下：

Rij=■

其中：Rij為兩城市間最大聯系強度；Pi，Pj為i，j城的人口數；Vi，Vj為i，j兩城市的地區生產總值；Dij為i，j兩城市的距離。據此得出的城市間理論聯系強度忽略中介機會和接受程度等因素的干擾影響，是反映聯系強度的相對指標。榆林周邊城市間經濟相互作用強度體現各城市在交界地區中的地位和作用。

從聯系強度總值上看，榆林市在11座城市中位列第四，但比較城市之間的聯系強度值可以發現，在強度總值高于榆林市的幾個城市中：聯系強度總值最高的太原市（104.09）是與本省城市間（忻州和呂梁）因距離較近聯系值很高；鄂爾多斯的聯系強度總值（68.45），雖略高于榆林市（62.75），但10城市指標中，只有與處同省份的包頭和大同、朔州這3個城市的聯系強度高于榆林，其他城市均為與榆林市的聯系強度較高。從理論聯系程度總體上來看，無論是同省還是非同省，榆林市與周邊10城市的理論聯系度基本都排在前列，完全有條件、有潛力發展成為城市群中重要節點城市。為此，榆林市應深化培育城市核心競爭力，提高在區域內進行資源優化配置的能力，提升城市承載能力和市場化水平、健全城市管理體制、完善城市公共服務，在產業關聯、研發創新、經濟交流、金融服務、人才培養方面發揮對其他城市的帶動作用，發揮節點城市的集聚、擴散和輻射效應，逐步擺脫對資源產業的過度依賴。

（四） 保障措施

1. 規范資源收益

良好的要素收益信號是合理資金流動的前提，資源收益分配機制需要完善資源稅制、建設規范的礦業權交易市場。我國資源稅改革的長期目標仍然在于完善從價計征方式，設置合理的資源稅率，發揮稅收對資源級差收入的調節作用，完善礦產資源有償使用制度，適當調整中央和地方政府的資源稅收入比例，保障資源所有者權利。建設礦業權交易中心，提供礦業權交易平臺，客觀評價各類礦區的資源價值，以公開、公平、公正為原則實現礦業權交易，避免礦業權轉讓過程中價值流失。

2. 優化投資機制

加強制度建設和市場培育、完善金融體系是成長型資源型城市經濟轉型的重要保障。政府應制定相關產業政策，鼓勵民間資本進入法律法規未禁止的行業和領域，消除企業進入或退出市場的政策性障礙，扶持可競爭市場中的潛在競爭，形成若干有競爭優勢的企業網絡，推進產業層次遞進；完善基礎設施等硬件環境，通過建設信息平臺、物流網絡，加強與外部區域的聯系和合作；優化金融環境，通過提供適當的信貸政策、金融創新、金融服務、財政融資等手段引導資金向非資源產業投資，深化資金利用水平；積極參與區域分工，利用資本、人才、技術的跨區域流動推動本地區產業體系遞進，為資本形成提供源泉和動力。

3. 建設人才培養與創新能力遞進機制

人力資本是長期經濟發展的基礎。榆林市現有高等學校兩所，中等專業學校8所，職業中學22所，具有較好的教育平臺。榆林市應進一步完善教育投資結構，注重人才的實踐操作能力和專業技能培養，在學校和企業之間建立人才共同培養機制，配合產業結構調整和經濟轉型培養制造業、高新技術產業人才；通過搭建技術創新平臺，加強區域間人才和技術信息的交流與互動；建設跨區域的科技信息網絡，實現項目、技術、創新、產品、人才等方面信息的充分發布和互動；進一步完善知識產權保護制度，最大限度的保護企業創新成果。

4. 推進新型城鎮化建設

資源型城市轉型與新型城鎮化是兩個相互影響、相互作用的過程。經濟轉型為新型城鎮化提供了必要的產業基礎。新型城鎮化的集聚效應、輻射效應、公共服務體系和生態環境為經濟轉型提供了生產要素、人力資本和環境支撐。2012年榆林市人口城市化率為為51.3%，在產業布局、基礎設施和生態環境承載力方面距新型城鎮化的要求尚有較大差距。突破現有的政策障礙是以新型城鎮化建設帶動經濟轉型的必然要求，包括：深化戶籍制度改革，擴大社會保障覆蓋的深度和廣度，實現醫療、保險等全社會統籌，打破人口流動的制度壁壘；產業政策、財稅和金融措施應考慮到新型城鎮化建設的要求，引導產業布局；推進基礎設施與公共服務城鄉一體化，將基礎設施網絡向城郊、鄉村延伸，為產業輻射打好基礎；建立區域市政管理體制和城市集群的協調機制，通過統一規劃基礎設施網絡和共同市場，協調榆林地區相鄰城市的產業規劃、信息和交通網絡建設，為城市間和城鄉間的物流、信息共享和人口流動提供條件，實現城市群資源共享和設施共建。

5. 提高生態環境承載力

生態承載力要求社會經濟活動必須在生態環境可允許的閾值內進行，對生態環境的過度利用會導致生態要素最終抑制社會經濟活動。榆林多年的資源開發已經帶來生態環境惡化，必須設立硬性的生態環境約束，遏制對生態環境的破壞行為，同時加大力度改善生態環境不斷拓展生態環境閾值。

水資源短缺是榆林市經濟可持續發展面臨的最大瓶頸之一。榆林地區干燥少雨，屬于聯合國有關組織認定的重度缺水區。人口增長、工農業生產發展，以及資源開發過程中對水資源的浪費、污染和破壞，更加劇了水資源短缺。對此，榆林應對水資源利用進行合理翔實的規劃，制定和實施科學的水價政策減少水資源浪費，推廣節水措施，完善污水處理和循環利用系統。針對生態破壞和環境污染問題，將生態環境成本納入企業總成本，構建完善的資源開發生態補償機制，激勵企業加強資源合理開采和高效利用。生態環境保護和修復是榆林實現可持續發展的重要保障。

五、總 結

成長型資源型城市正處在高增長、高積累時期，為避免陷入“資源詛咒”，應該在其成長期便通過良好的制度安排約束其發展路徑。這類資源型城市轉型要依據其現有條件和優勢，選擇參與產業鏈分工、區域分工，在市場經濟框架下構建可遞進的資本形成機制，實現要素集聚和優化配置。經濟發展驅動力由資源驅動向投資驅動、創新驅動和財富轉變，最終走上不依賴資源的經濟發展路徑。在這個過程中，政府的主要作用是協助者而非直接參與者，通過提供良好的政策環境促進要素流動。endprint