世界城市規(guī)劃模式及對北京的借鑒

●王殿芳 劉志杰

世界城市規(guī)劃模式及對北京的借鑒

●王殿芳 劉志杰

科學的城市規(guī)劃是推進“綠色北京”和中國特色世界城市建設的重要保障。北京市打造世界城市面臨單中心過度聚集、交通擁堵加劇和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調等方面的制約。在基于紐約、巴黎和東京等世界城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃發(fā)展模式基礎上，文章從城市規(guī)劃系統(tǒng)性、多中心建設和土地交通規(guī)劃等方面，提出北京城市建設可持續(xù)發(fā)展的建議和措施。

城市規(guī)劃 發(fā)展模式 世界城市 北京

城市規(guī)劃是引導和控制城市建設活動的基本依據(jù)和手段，是保證城市土地和空間資源合理利用和城市建設合理進行的前提和基礎，是實現(xiàn)城市及國家經濟社會目標的重要手段。北京作為中國的首都，是全國政治、經濟和文化中心，在城市化不斷加速推進過程中，人口擁擠、交通擁堵問題和區(qū)域發(fā)展不均衡等問題已成為北京市生態(tài)文明建設和中國特色世界城市建設的重要挑戰(zhàn)。

一、世界城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃模式

隨著城市化進程的不斷推進，當前城市發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)越來越嚴峻，人口問題、城市擁堵以及與之相關的環(huán)境問題、區(qū)域和諧發(fā)展問題已成為重要挑戰(zhàn)。美國紐約、法國巴黎和日本東京等世界城市突出城市的規(guī)劃作用，加強規(guī)劃的戰(zhàn)略性、均衡性，加快多中心建設，實現(xiàn)城市社會和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

（一）紐約城市規(guī)劃，注重平衡性與戰(zhàn)略性

紐約是美國最大的城市和美國第一大港，也是世界經濟中心。在美國的規(guī)劃體系中著重戰(zhàn)略性的政策導向，面對城市的基礎設施老化、人口膨脹和環(huán)境惡化，從土地、水資源、交通、空氣、氣候變化等方面，制訂127項計劃，為城市發(fā)展提供可持續(xù)發(fā)展保障。

1.在土地供給方面，紐約市強調高效、平衡與可持續(xù)性。通過公共開發(fā)的重新區(qū)劃、利用公共土地、開發(fā)具有發(fā)展?jié)摿^(qū)域和拓展定向可支付性住房項目等12項具體計劃，來實現(xiàn)到2030年為紐約市提供30~50萬個住房單元的目標，并覆蓋到紐約市各收入階層。在滿足市民居住同時，通過開敞空間和治理棕地（因工業(yè)污染而一度被棄之不用的土地）來有效地擴展土地的有效利用和積極治理。在水資源規(guī)劃方面，通過更新基礎設施、增加對高等級雨水排水管道的利用，以及借助開敞空間的規(guī)劃設計和藍帶工程來保證水資源質量；對于城市水網(wǎng)，則通過評估新水資源、擴充水源渠道和高效利用現(xiàn)有設備來穩(wěn)步推進。

2.面對交通擁堵和交通基礎設施老化這兩大問題，紐約則從四個方面提出了應對措施：（1）修建和擴增交通運輸設施。包括在主要交通擁堵地段拓寬道路容量、建設新的城際列車和改造交通落后的地區(qū)。（2）提升現(xiàn)有交通基礎設施服務。包括改善和擴大公共汽車容量、推廣快速公交線和應對擁堵的交通服務。（3）提倡綠色出行方式。紐約制訂1800英里的自行車專門通道規(guī)劃，以方便居民出行。（4）積極應對交通擁堵措施。包括交通擁堵收費、高效道路管理和交通違規(guī)嚴懲等手段，減少交通擁堵以保證道路順暢。

（二）巴黎城市規(guī)劃，強調區(qū)域化和均衡發(fā)展

1.巴黎是擁有1300萬人口的歐洲最大城市，也是全球第四大國際大都市。以建設國際化大都市為目標,巴黎于1960年制定《巴黎地區(qū)總體規(guī)劃方案》，該方案后來修訂為《大巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃總體方案》。2009年3月又提出大巴黎計劃，其主要目的是為了平衡地區(qū)經濟，限制巴黎的無限擴張，以多中心經濟發(fā)展模式來引導巴黎大區(qū)的城市發(fā)展。

2.巴黎市的城市規(guī)劃主要是以區(qū)域化和均衡發(fā)展來解決城市建設和發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。針對巴黎擴張所引發(fā)的經濟社會問題，其規(guī)劃通過有效的空間布局來實現(xiàn)城市與經濟社會發(fā)展的協(xié)調。巴黎已經形成了以市區(qū)為核心的多級分層布局，包括在市區(qū)邊緣形成了八個副中心和60個地區(qū)中心。通過在副中心和地區(qū)中心大力發(fā)展經濟和工商企業(yè)，帶動整個巴黎地區(qū)工業(yè)布局的調整均勻分布。巴黎制定了交通與土地使用戰(zhàn)略規(guī)劃，其公共汽車、輕軌列車和地鐵組成的公交網(wǎng)絡遍布全市，通過環(huán)城道路和11條放射形道路和原有的方格狀路網(wǎng)相結合，全市形成具有36000公里的規(guī)模的交通路線。巴黎地區(qū)快速城際網(wǎng)貫穿城市中心，并同步建設換乘樞紐，通過改善公共交通，使便捷和快速的公交成為巴黎城市發(fā)展的重要交通工具。

（三）東京城市規(guī)劃，政府引導，多中心建設

東京是擁有人口約1300萬，面積2180平方公里的亞洲第一大城市，也是世界金融中心之一。1958年東京首次頒布了《國家首都區(qū)域發(fā)展規(guī)劃法》，2000年東京編制了新一輪的都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，其內容包括土地利用、城市景觀和綠地系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、公共設施和生活設施等11項規(guī)劃，其目標是打造具有世界領導能力、經濟吸引力和活力的國際城市。

1.東京把城市劃分為中心區(qū)、次中心區(qū)，城市中心以促進商業(yè)、文化和貿易等功能共同發(fā)展為主，次中心區(qū)通常具有商業(yè)、貿易、文化、休閑、居住等功能，使東京向多中心結構良性發(fā)展。目前東京已形成了包括池袋、新宿等七個次中心和多摩地區(qū)五個核都市的多心型城市結構。在土地規(guī)劃方面，東京重點采用分區(qū)規(guī)劃方式，根據(jù)不同目標劃分不同區(qū)域，包括工業(yè)區(qū)、教育區(qū)、商業(yè)區(qū)、娛樂區(qū)、住宅密集區(qū)，并通過控制不同的建筑密度、容積率來保護現(xiàn)存的城市空間。

2.東京交通問題是打造世界級城市的重要環(huán)節(jié)，東京交通規(guī)劃包括城市道路規(guī)劃、快速軌道規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、停車設施規(guī)劃，以適應多中心的結構體系。為解決城市擁堵問題，創(chuàng)建一個綠色和便捷的城市交通系統(tǒng)，東京大力發(fā)展城市快速軌道交通系統(tǒng)，由城市輕軌和地鐵所構成的交通網(wǎng)絡總里程達2355公里，軌道交通系統(tǒng)每天運送旅客2000多萬人次，承擔東京全部客運量的86%。其城市景觀規(guī)劃是在《東京都市區(qū)景觀法》的指導下進行的，包括觀賞用地區(qū)，綠地保護區(qū)、生產性綠地區(qū)和國家首都郊區(qū)綠地保護區(qū)，形成遍布城市的綠地網(wǎng)絡系統(tǒng)，實現(xiàn)城市中人和自然環(huán)境的和諧發(fā)展。

二、北京市城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

為了適應首都現(xiàn)代化建設的需要，北京于2005年制定了《北京城市總體規(guī)劃（2004年－2020年）》，2010年出臺了《中共北京市委關于制定北京市國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，為推動和完善北京市的城市建設起到了極大的推動作用。特別是以2008年奧運會為契機，北京提出“新北京，新奧運”的理念，加大對城市道路、水、園林綠化等公共領域建設的投入,首都城市功能布局逐步優(yōu)化、城市產業(yè)集聚程度顯著提高、城市道路建設快速發(fā)展、基礎設施明顯改善。但是隨著城市規(guī)模的迅速膨脹，北京城市建設面臨單中心城市過度聚集、交通擁堵加劇和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調等主要問題，嚴重制約北京市生態(tài)文明建設和世界城市建設的進程。

（一）北京單中心過度聚集

從北京城市功能空間來看，國家及北京市黨政機關、商業(yè)設施、高等院校及科研院所主要集中在中心城區(qū)，北京原城四區(qū)集中了市60%以上的人口和75%的國民生產總值。北京二環(huán)以內的老城區(qū)，面積大約為62萬平方公里，集中了20多個中央部級機關，100多個局級機關；有西單、王府井、前門三個商業(yè)中心和金融街這樣的金融商務區(qū)，有故宮、中山公園、北海公園、天壇、南鑼鼓巷等熱門旅游景點，此外，北京大部分的優(yōu)質教育資源和80%以上優(yōu)質醫(yī)療資源都聚集在二、三環(huán)以里。雖然北京城市總體規(guī)劃提出了在“兩軸、兩帶、多中心”的城市空間結構基礎上形成“中心城—新城—鎮(zhèn)”為主的市域城鎮(zhèn)體系結構，但由于長期以來的產業(yè)發(fā)展不均衡，文、教、體、衛(wèi)等公共服務設施不完善，職住難以達到短期內的平衡，人口過度集中及往返潮汐現(xiàn)象明顯，加劇了環(huán)境和生態(tài)的壓力，北京單中心過度聚集的格局并未有明顯改變。

（二）交通擁堵未有效緩解

北京市積極重視城市交通的建設工作，“十一五”期間交通基礎設施投資超過2100億元，市區(qū)城市道路總里程達到6355公里，建設了智能化交通運輸管理系統(tǒng)，并分階段實施緩解市區(qū)交通擁堵工作。北京大力建設主干道和快速路，但與其銜接的次干路和支路建設道路較慢，樞紐場站設施建設不足，導致路網(wǎng)結構不夠合理。北京市現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)密度有待優(yōu)化和提升，巴黎和東京等世界城市中心區(qū)的軌道交通線網(wǎng)密度大多在1~2公里/平方公里，而北京五環(huán)路內軌道交通線網(wǎng)密度僅為0.23公里/平方公里，導致現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)體系難以滿足日益增長的交通需求。自行車出行作為綠色、低碳的出行方式，是城市交通的有效補充途徑。但是面臨著車輛停放難、機動車堵路嚴重和公共租賃系統(tǒng)難以推廣等問題制約。

（三）區(qū)域發(fā)展不協(xié)調

“十一五”以來，北京市的城市建設取得快速發(fā)展，但是城區(qū)之間發(fā)展不協(xié)調的現(xiàn)象依然突出，既使在北京城區(qū)調整，即撤銷東城區(qū)、崇文區(qū)，設立新東城區(qū)；撤銷西城區(qū)、宣武區(qū)，設立新西城區(qū)之后。主要體現(xiàn)在北京市東北城區(qū)發(fā)展較快，西南城區(qū)發(fā)展遲緩。目前北京六大高端產業(yè)功能區(qū)主要集中于中心城區(qū)和東北部，而西南區(qū)域面積占北京市的三分之一，人口為四分之一，其貢獻僅占全市的八分之一。這種城市區(qū)域的差異性影響到北京市的和諧發(fā)展和建設。北京市區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調，北京的11個新城是在原來衛(wèi)星城基礎上進一步發(fā)展起來的，雖然11個新城所在區(qū)縣在近幾年來的空間拓展幅度和建設活躍度都較高，但由于發(fā)展起步晚、基礎設施相對滯后、而且存在一定數(shù)量的城鄉(xiāng)結合部及農村地區(qū)，因此從長遠看，區(qū)域整體協(xié)調發(fā)展仍有不小壓力。

三、世界城市規(guī)劃對北京的啟示

主要世界城市紐約、巴黎和東京在世界城市規(guī)劃和建設方面的經驗，為北京市城市建設可持續(xù)健康發(fā)展提供有益的經驗。北京市政府可以發(fā)揮宏觀調控的作用，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、系統(tǒng)性和可實施性，推動多中心建設，積極完善交通運輸體系，促進城市可持續(xù)健康發(fā)展。

（一）進一步完善城市總體規(guī)劃內容

城市建設是一項龐大的系統(tǒng)工程，北京作為首都，吸引著大量的人口和產業(yè)聚集，《北京城市總體規(guī)劃（2004年－2020年）》提出的2020年人口年均增長率1.4%、總人口1800萬的目標，以及2020年機動車保有量500萬輛的指標，也早已提前突破，這都大大超過資源環(huán)境所能承載的總量，嚴重影響宜居城市目標的實現(xiàn)。因此有必要對現(xiàn)有的規(guī)劃進行科學的修訂和完善，一方面要著眼于現(xiàn)有的人口、資源和環(huán)境，堅持“以人為本”理念，統(tǒng)籌兼顧各方利益，調整空間布局，科學功能定位，注重城鄉(xiāng)發(fā)展平衡，從交通、住房保障、公共服務、城市管理、城市環(huán)境等方面研究規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。另一反面，北京的城鄉(xiāng)規(guī)劃也要學會做減法，要剎住人口盲目增長的快車，要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力提出控制規(guī)模的目標，劃定城市開發(fā)的邊界和明確城市生態(tài)紅線，要“量水發(fā)展”、“以業(yè)控人”，對產業(yè)效率低、環(huán)境代價大、不符合首都發(fā)展定位的產業(yè)逐步予以淘汰。

（二）積極加強多中心建設

北京應按照《北京城市總體規(guī)劃》的戰(zhàn)略要求，繼續(xù)加快構建“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結構，通過中關村高科技園區(qū)核心區(qū)、奧林匹克中心區(qū)、中央商務區(qū)（CBD）、海淀山后地區(qū)科技創(chuàng)新中心、順義現(xiàn)代制造業(yè)基地、通州綜合服務中心、亦莊高新技術產業(yè)發(fā)展中心和石景山綜合服務中心等多中心的建設，帶動新城及周邊區(qū)域的發(fā)展，切實起到疏散中心城人口、聚集和培育新型產業(yè)的作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟、社會發(fā)展，加快構架城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，積極拓展首都的發(fā)展戰(zhàn)略空間。加強首都經濟圈的發(fā)展建設，增強北京作為京津冀地區(qū)核心城市的輻射和帶動作用，在區(qū)域范圍內達到產業(yè)的二次集中。

（三）完善城市土地和交通規(guī)劃體系

在已有土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對土地利用進行控制引導的基礎上，要切實加強區(qū)域規(guī)劃的宏觀指導，協(xié)調工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的規(guī)模，建立城市發(fā)展的動態(tài)監(jiān)控機制，使規(guī)劃在動態(tài)發(fā)展中仍具有有效的調控作用。在交通體系方面，要積極優(yōu)化路網(wǎng)結構體系，要堅持軌道交通和公交重點發(fā)展戰(zhàn)略，加快北京周邊區(qū)域交通基礎設施建設，加快軌道交通和公交換乘設施，為進城小汽車換乘公交進城創(chuàng)造便利條件；另一方面，北京市要積極鼓勵市民綠色、環(huán)保、健康出行的意識，在主要城區(qū)設置專用自行車道，進一步完善自行車租賃系統(tǒng)，進而構建綠色出行的自行車交通體系。

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[4]北京市交通委員會.北京市發(fā)展和改革委員會.北京市“十二五”時期交通發(fā)展建設規(guī)劃，[EB/OL].http://www.bjjtw.gov. cn/gzdt/ghjh/gh/201208/P020120815615484727467.pdf

[5]北京市政府.北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020）[EB/OL]. http://zhengwu.beijing.gov.cn/ghxx/ztgh

（作者單位：北京市規(guī)劃委員會朝陽分局 北京 100125，清華大學建筑設計研究院有限公司 北京 100084）

（責編：呂尚）

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