軍民融合的中國探索

羅志榮

實現軍民融合發展，是黨中央根據中國特色社會主義發展的內在要求，站在保障國家安全和經濟社會可持續發展戰略全局的高度而作出的一項重大戰略部署，既是興國富國之舉、優軍強軍之道，更是實現中華民族偉大復興的中國夢的必然選擇。

早在20世紀80年代初，鄧小平同志就對國防科技工業的改革發展提出了“平戰結合、軍民結合、軍品優先、以民養軍”的十六字方針。從此，軍民融合發展的戰略思想在實踐中逐步豐富、持續深化和日益完善起來：在20世紀90年代，江澤民同志提出了軍民結合、寓軍于民的建設思想，強調國防科技工業和武器裝備建設要根植于國家科技經濟體系之中，充分利用全社會的資源來加強國防建設和武器裝備發展。進入21世紀后，胡錦濤同志指出：“要把軍民融合式發展作為轉變經濟發展方式的重要內容，更加自覺地把國防和軍隊建設融入國家經濟社會發展體系之中，推動國防建設與經濟建設良性互動。”習近平同志強調，要進一步做好軍民融合式發展這篇大文章，堅持需求牽引、國家主導，努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發展格局。黨的十八大報告提出，要“堅持走中國特色軍民融合式發展路子，堅持富國和強軍相統一，加強軍民融合式發展戰略規劃、體制機制建設、法規建設”。十八屆三中全會決議指出，要在國家層面，建立推動軍民融合發展的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制，健全國防工業體系，完善國防科技協同創新體制，改革國防科研生產管理和武器裝備采購體制機制，引導優勢民營企業進入軍品科研生產和維修領域。

毫無疑問，經過30多年改革開放的推動，我們在中國軍民融合發展理論研究不斷深入的同時，在中國特色軍民融合發展道路的探索上也取得了顯著成就。其一是在軍民融合發展的體制機制改革上取得新的進展、政策環境上有新改善，如：軍工企業股份制改革進一步完善、軍工融資環境進一步開放和“民參軍”環境不斷改善等；其二是在國防科技工業領域軍民融合式發展取得明顯進步，如：軍工行業已初步形成軍品為本、民品興業的發展態勢，軍地經濟融合發展和“民參軍”取得了重要進展。但是，我們必須清醒地認識到，軍民融合發展戰略在推進中仍然步履維艱，實行起來非常難，一旦涉及所謂敏感部位、敏感問題就會停步不前，融不進去、合不起來。尤其是多頭管理、缺乏統籌，行業保護嚴重、市場開放不足，缺乏有效協調機制、軍民資源綜合利用不高，軍轉民和“民參軍”的廣度和深度不夠，以及軍工經濟與國民經濟相互促進的潛力未得到充分發揮等突出矛盾、問題，已經成為開拓中國特色軍民融合發展道路的嚴重阻礙或者攔路虎，成為深化改革的攻堅點或者亟待破解的難題。

中國特色軍民融合發展之路并不是一條現成的路，而是在探索化解各種重大阻礙、破解各個重大難題中開拓形成的。這需要群策群力、集中智慧以化解阻力、破解難題。在這攻堅克難的歷史進程中，中國兵工學會的有關領導迎難而上，敏銳地提出，要為國防科技軍民融合發展建言獻策。為此，學會向中國工程院提出申請，兵工學會牽頭，以中國工程院舉辦科技論壇的方式和開展戰略咨詢課題的形式，就軍民融合問題開展討論、研究。通過兩年多卓有成效的工作，為推進我國國防科技工業軍民融合發展作出了獨特而重要的貢獻。

為國策建言：從院士《建議》

到建言十八大報告

為了在更大范圍、更深層次上做好中國特色軍民融合這篇大文章，2011年4月，中國兵工學會策劃并向中國工程院提出申請舉辦一場以軍民融合為主要內容的中國工程科技論壇。申請獲得批準，王哲榮院士擔任論壇主席。2011年9月1日，論壇在北京隆重召開（即中國工程院第123場論壇）。論壇就軍民融合問題展開了認真研討。來自兵器、航空、航天、船舶和核工業等軍工集團、工業與信息化部軍民結合推進司、軍事科學院、國防高等院校的11位專家學者和領導在會上作了主題報告，中國兵器工業集團黨組書記尹家緒、中國兵器裝備集團副總經理龔艷德作了主題報告，共計約450名代表出席大會。論壇出版了論文集，106篇論文全面地回顧了國防科技工業在貫徹落實軍民融合式發展戰略中取得的成就、存在的問題，探討并提出了很多深層次的問題。在深入交流的基礎上，論壇形成了一份會議紀要，經中國工程院組織院士專家認真討論、修改完善，以《關于加快我國國防科技工業軍民融合式發展的建議》（簡稱《建議》）為題，由中國工程院以院士建議的方式向黨中央、國務院提交。中國工程院周濟院長等31位院士、專家在這份《建議》書上簽名。

《建議》對改革開放以來國防科技工業軍轉民和軍民結合的探索實踐進行了回顧。《建議》指出，軍民融合既是中國經濟社會發展的內在要求，又是實現富國強軍的必由之路，也是世界主要國家的共同選擇，完全符合科學發展觀的本質要求。但是由于目前在國家層面上還缺乏集中統一領導，缺乏統籌規劃和頂層設計，致使各行業、各部門的軍民融合還處于各自為政、分散建設的狀況；由于體制機制上的缺陷，形成了一些阻礙軍民融合的“壁壘”，保護了落后，影響了技術創新與進步，重復建設、重復投資現象嚴重；由于缺乏競爭和無序競爭，缺乏團結協作，造成巨大浪費，影響了國防科技工業自主創新能力的提高，浪費了有限的社會資源，在一定程度上影響了社會主義市場經濟的健康發展。

《建議》認為，軍民融合是一項復雜的系統工程，國防科技工業和武器裝備建設領域是軍民結合、寓軍于民、軍民融合的重點和主體，但從國家層面看，還涉及人才培養、后勤保障、經濟動員等諸多領域，需要國務院各有關部門、軍隊各總部以及地方政府的共同參與、團結協作，才能有效推進。要不斷改革阻礙軍民融合式發展的政策壁壘和限制條件，建立以政府為主導、軍民共同參與的管理體制和運行機制，走出一條有中國特色、充分體現社會主義優越性的軍民融合之路。

針對制約軍民融合式發展的一些重大問題和深層次矛盾，《建議》從改革體制機制、完善管理機構、設立軍民兩用技術專項、打破壁壘、實現全方位融合、推進軍工企業資產證劵化、加強自主創新、夯實基礎、實現雙向轉移、產學研結合以及完善成果評價、標準制訂和人才建設等方面提出了建議：

要進一步理順軍民融合的體制機制，在國家層面通過立法組建一個權威專門機構，對軍民融合進行協調和統籌管理，盡快完善各部門、各行業、多層級之間的溝通、協調和決策機制；要加強軍民融合戰略研究，通過設立“軍民兩用技術專項計劃”，借鑒美、歐、俄等主要軍事大國在推動國防科技工業轉型建設方面的經驗，提出我國軍民融合式發展的實施方案，把工作做實。

要在軍地之間、軍民之間、軍工集團之間、軍工集團各企業之間、軍工企業與地方企業之間進行全方位融合，真正做到體系融合、力量融合、人才融合和技術融合，將武器裝備建設植根于強大的工業基礎之上；要著力建立與市場接軌的運行機制，打破壁壘，建立和完善市場經濟條件下適度開放的國防科技工業科研生產體系和公共服務體系，逐步推進軍工企業資產證券化。

要進一步提高自主創新核心能力，建立高效的軍民技術雙向轉移和民營企業進入國防科技工業的體制機制，建立相關的政策；加大對普通高校和科研院所開放式科研創新體系的支持力度，加大對基礎研究和創新研究的支持力度，從機制上確保產、學、研結合的實效運行。

要建立健全與軍民融合相關的管理體系、人才培養體系、科研教育體系；在軍民融合標準制訂、科技成果評價、科技人才獎勵、學科專業設置等方面采取必要的措施和激勵政策。特別是要以加大培養和引進科技領軍人才為重點，加強高層次科技人才隊伍建設。

2012年年初，在上述《建議》的基礎上，中國兵工學會又向中國工程院申請設立了“中國國防科技工業軍民融合式發展戰略研究”重大咨詢項目。項目啟動之后，經過認真研究，提出了周密的研究計劃，成立了總體組和13個課題組，制定了總體組與分課題組并行開展研究、突出工程院特點、注重戰略性、全局性和創新性的原則。李鴻志院士任項目組組長，副組長分別由王哲榮院士、蘇君紅院士和才鴻年院士擔任，中國兵工學會常務副秘書長許毅達為項目總召集人。共有40多位軍內外院士和200多位專家參與了項目研究。13個課題的內容涉及軍民融合式發展戰略體系框架、體制機制、政策法規，軍工企業結構調整、軍民融合產業發展，武器裝備科研生產和保障體系的軍民融合戰略，軍民資源共享和適度開放的科研生產體系以及軍民融合創新能力、技術基礎建設及人才戰略等。

從2012年4月到2013年4月一年的時間內，課題組對18個省、直轄市的近200個單位進行了實地調研，召開各類會議近300次。通過大量的調研和深入討論，對軍民融合式發展戰略的認識更加深刻，對影響軍民融合式發展的原因有了清晰的認識，對有關軍民融合的重大理論和實踐問題取得了一定共識，并提出了解決問題的途徑與措施。

2012年6月期間，黨的十八大報告起草工作組到工程院聽取意見。項目組副組長王哲榮院士代表項目組向十八大報告起草工作組闡述了本項目研究形成的重要觀點。十八大報告中有關對軍民融合的描述，基本上與課題組提供的意見相吻合。

十八大以后，中國兵工學會經向中國工程院申請，決定在中國科協第15屆年會期間，再舉辦一場“軍民融合式發展論壇”（即第161場工程科技論壇）。該論壇于2013年5月25-26日在貴陽舉行，24位院士、180余位代表出席。按照十八大報告提出“堅持走中國特色軍民融合式發展路子，堅持富國和強軍相統一，加強軍民融合式發展戰略規劃、體制機制建設、法規建設”的基本要求，該論壇總共安排了17個主題發言、出版了論文集。大會報告和論文以軍民融合頂層管理體制和運行機制改革為突破口，強調需求牽引和轉變戰斗力生成模式，突出法規制度建設，深入論述了國防和軍隊現代化建設與經濟建設的關系，軍民融合各利益主體之間的關系，國家主導、政府和軍隊統籌協調的關系，體制機制改革與實踐探索的關系等，提出了一系列重要的發展改革建議。論壇上討論的有關軍民融合式發展戰略的問題，被認為是最有價值的議題之一。論壇實際也是對咨詢項目前期工作的一次全面總結。經年會組委會研究評審決定，責成第161場論壇學術委員會將會議內容整理成一份專報，由中國科協遞交給上級有關部門參考。

從2012年4月到2013年12月，“中國國防科技工業軍民融合式發展戰略研究”重大咨詢項目總體組和13個分課題組，全部按計劃完成了各自的咨詢報告，并陸續召開了工作總結和報告定稿討論會，整個項目按預定計劃全部完成。期間，各個課題組按照十八大提出的新要求，進一步深入開展研究，僅總體組就召開各類小型深入的研討會6次，廣泛聽取各方面的意見，不斷充實咨詢報告并及時提交有關專題建議。項目主要成果包括一個總報告、13個分課題報告、6個專題建議和若干其他附件（調研報告、專題報告、專項建議、論文集、專著、圖片等），共計約830多萬字。

總咨詢報告認真總結了十六大以來我國國防科技工業軍民融合取得的主要成就，分析了當前我國國防科技工業軍民融合式發展存在的問題和原因，梳理了國外主要國家軍民融合式發展的情況及對我國軍民融合式發展的啟示，提出了推進我國國防科技工業軍民融合式發展的總體設想和九項措施建議。專題建議涉及改革完善軍民融合頂層管理體制、運行機制，建立健全軍民融合的部隊戰斗力生成保障體系、人才建設體系以及促進“民進軍”、支持國防科技工業軍民融合產業發展和加強基礎建設等方面，已陸續以《院士建議》的方式上報給黨中央、中央軍委和國家有關部門。每次上報專題建議，課題組都安排了專門會議座談討論，字斟句酌，力求準確無誤。這些專題建議基本體現了本咨詢項目的重點和亮點，在座談討論中不斷總結、提煉和深化。上報的專題建議受到黨中央、中央軍委領導的高度重視，有些內容已經責成有關部門落實。

望聞問切：找準軍民融合發展

存在的突出問題

經過深入細致的調查研究，“我國國防科技工業軍民融合式發展戰略研究”項目總咨詢報告，準確指出了我國國防科技工業軍民融合式發展還存在以下五大問題。

一是多頭管理，缺乏統籌。1998年國防科技工業和裝備建設管理體制的大調整，以及2008年國家大部制改革，雖然在武器裝備全系統全壽命管理、工業與信息化融合等方面取得了實質性的突破和進展，并在實踐中也顯現出了體制改革的優勢，但從國家層次看，在軍隊和政府之間形成了新的隔閡和封閉，造成了軍民管理上新的分立，總裝備部和工信部、國防科工局以及發改委、科技部、國資委等部委之間，軍民仍然以分塊管理為主，很多政策措施還不統一。一是投資體制相對分散，科研試制費、裝備采購費、裝備維修管理費、基建技改與科研條保費、專項建設經費，目前仍然以分立、分段管理為主，沒有很好地捆在一起使用。二是軍民計劃缺乏統籌，軍口科技項目和民口科技項目之間，軍工產業發展與民用產業發展之間，軍口核心能力建設與民口配套能力建設之間，軍方共用工程建設與地方共用工程之間等，通盤考慮不夠、協調銜接不足的情況時有發生，重復建設較多、資源消耗較大。三是軍民結合政出多門，由于管理體制多頭分散，在資格認證、軍民互動、成果轉化、產業發展、法規建設等方面存在政出多門、管理不統一等現象。四是國家對國防科技工業領導和管理的職能明顯削弱，造成國防科技工業在發展方向、建設重點、結構調整、軍民結合、體制改革、跨行業體系能力建設和社會化大協作等方面缺乏戰略上的統籌設計，缺乏國家層面的統籌規劃和管理。

二是行業保護嚴重，市場開放不足。1999年，原來的五大軍工總公司改組為十大軍工集團公司，實行企業化經營，不再承擔政府職能。自此，軍工集團的經營動力逐步增強，追求經濟利益的目標也逐漸強化。但從軍品科研生產任務看，也出現了與軍民融合相悖的配套內部化趨勢。具體表現為：一是型號研制內部配套。由于追求經濟利益最大化，軍工集團對其牽頭作為總體設計單位的型號，往往傾向于在本集團內部選擇和確定配套單位，即使集團外的單位有更大的優勢，也寧可選擇“肥水不流外人田”的做法，選擇內部單位。當內部單位的配套研制力量不足時，又出現了大量研制工作通過外協解決的情況。二是生產階段內部配套。有些任務因研制投入大等因素，在研制階段由集團外部的單位承擔，而到了生產階段又想拿回來自己干，以獲得更多的經濟利益。三是集團對外收購造成封閉。近幾年來，軍工集團公司為了追求經濟規模，延伸產業鏈，大量對外收購，使原來軍工體系外的能力向軍工體系“內化”，進一步加劇了封閉。如：在航空軸承領域，長期以來一直是哈爾濱軸承廠、洛陽軸承廠兩家供貨，但目前，航空工業集團已收購了哈爾濱軸承廠，損害了原來的競爭格局。

三是缺乏有效協調機制，軍民資源綜合利用度不高。主要表現在技術、產品、標準、能力等方面：一是技術和產品方面。我國目前軍民通用的技術和產品在項目論證時往往只考慮軍用的單一需求，沒有綜合考慮民用需求。有的即使在規劃階段是統籌規劃的，但在實施時又分割了。如：國家實施高分辨率對地觀測衛星重大專項，其初衷是要實現軍民雙方對觀測衛星項目的統籌、資源的共用、成果的共享。在具體實施時，由于軍民之間缺乏有效的協調機制，各自強調特殊性，目前看，軍民融合的目標恐難以實現。二是軍民技術標準不統一。軍用標準執行的是國軍標，民用標準執行的是國標，是兩套體系。存在的主要問題是：其一，標準的制定部門在制訂標準時往往更多關注自身需求，忽視其軍民通用性，造成了軍民標準的分割。其二，軍民用標準之間缺乏必要的試驗驗證，制約著標準的雙向適應性。例如：軍用標準在規定武器裝備環境條件時，一般不考慮民用裝備的特點，盡管規定的內容客觀上有許多可以軍民通用，但是，標準的主辦部門限于職能和任務要求，與民口部門溝通協調缺乏；再例如：軍用電子元器件的嚴酷等級標準，有些也適用于民用產品，但是標準的制訂者往往缺乏對相關內容進行驗證的積極性。三是在能力方面，也存在著分割問題。首先是軍工和民口的分割，如：在重點實驗室方面，目前科技部負責管理的國家重點實驗室與國防科工局負責管理的國防科技重點實驗室，在論證和建設時缺乏溝通，都是面向各自的需求進行建設。在運行時，也各自相對封閉運行，未能相互開放和共享。其次是在軍工和軍隊之間的分割，如：軍隊和軍工都建有功能相近的試驗靶場，生產與保障能力相對獨立建設。

四是軍轉民和“民參軍”的廣度和深度不夠。動態地看，軍民融合一方面要求軍工技術能夠及時有效地轉向民用，促進和帶動國民經濟發展；另一方面，要求民口企業能夠暢通有效地參與到武器裝備科研生產中來，國民經濟能夠為武器裝備發展提供有效的支撐。但目前這兩方面均做得不夠。一是軍轉民方面，近幾年來基本形成了市場化的運作機制，也取得了很大的成效。目前存在的主要問題是“兩少”：軍工技術形成的規模和影響力大的項目少，能夠支撐和帶動國民經濟的大產業少。二是“民參軍”尚不充分。從參與武器裝備科研生產的規模和深度看，尚存在不足：民口配套率（民口軍品銷售收入占軍品總銷售收入的比重）長期徘徊偏低；特別是在電子信息、新材料等一些新技術領域，有些掌握重要核心技術、很有軍用前景的民口、民營企業還未能參與到軍品科研生產中來。

五是軍工經濟與國民經濟相互促進的潛力未得到充分發揮。近幾年來，我國軍用技術轉民基本形成了市場化的運作機制，也取得了一定的成效。但從效果看，軍工技術形成的規模和影響力大的項目少，能夠支撐和帶動國民經濟的大產業少。民用核能、民用飛機、民用航天的產業規模小，技術相對落后，具有自主知識產權的產品不多，在國際上尚不具備核心競爭力和競爭優勢。民用船舶盡管規模大，但在高技術船舶、海洋工程等領域仍存在很大差距。現代信息技術等軍轉民優勢產業還有待進一步拓展和提升。同時，國民經濟對軍工的支撐還不夠。在武器裝備生產需要的高端電子元器件、軟件、關鍵材料、高端測試儀器、關鍵加工制造設備等方面，仍大量依賴進口。例如：電子元器件方面，我國已有大部分實現了國產化，但高端器件確有相當一部分依賴進口。

辨證施治：提出實施軍民

融合戰略九大措施

針對上述五大突出矛盾和問題，“我國國防科技工業軍民融合式發展戰略研究”總體組報告建議，要有針對性地采取以下九大措施破解融合發展難題。

一是調整改革國防科技工業管理體制。堅持雙重領導、統籌規劃、國家主導與市場運作相結合的原則，按照平戰結合、軍民結合、任務與能力結合、能力與產業結合的要求，調整優化軍隊裝備管理部門和國務院國防科技工業管理部門之間的職能關系，努力實現規劃計劃統籌、建設經費統管、政策制度統一。

二是加強軍民融合發展總體規劃。在健全管理體制和協調機制的基礎上，結合國家總體發展戰略和武器裝備發展戰略規劃，立足于國家安全環境變化和中國特色軍事變革，適應于社會主義市場經濟體制和經濟社會發展模式，滿足國防與民用產業發展的兩種需要，制訂軍民融合發展規劃，將統籌社會資源和國防資源作為規劃的重點，從而把經濟社會發展的資源優勢轉化為推進國防科技工業發展的優勢，把軍工技術優勢轉化為推進經濟社會發展的優勢。

三是進一步開放軍工市場。按照小核心、大協作的工作思路建立統一規范的軍品市場準入制度。取消多頭準入，降低準入成本，將目前質量認證、許可認證、資格認證、保密認證等多種認證統一整合為一個綜合軍工認證。除核心領域外，放寬準入條件。在具備競爭條件的專業和領域，特別是對于元器件、原材料、軟件、加工制造等配套層次較低的基礎領域，可以對包括外資在內的企業完全放開，實行先進入后規范的政策。既要完善從事國家秘密業務的武器裝備科研生產單位保密審查制度，加強保密管理，又要建立國防科研成果和技術解密制度，為軍工技術轉民用創造有利條件。武器裝備和國防工業管理部門建立起分類分級裝備需求和任務信息發布制度。通過多種渠道和手段創立供需雙方交流的窗口和平臺，為民口企事業單位進入軍工市場提供便利的條件和信息服務。要規定軍品招標項目中實行公開招標的比例和分承包項目實行對外分包的比例，防止總承包企業通過自己的子公司壟斷第二類科研生產許可市場。要積極創造條件，引導和鼓勵有實力、夠條件的民營企業更多地進入第一類軍品研制和生產領域。要建立專門的評標專家數據庫和信用檔案，對公職人員、專家及企業建立嚴格的信用懲戒制度，嚴防暗箱操作、違規操作，嚴防舞弊行為滋生。通過系列化的改革，使承擔軍品科研生產的各類單位享受公平、公正的待遇。

四是加快軍民融合產業化發展步伐。國家國防科技工業管理部門會同國民經濟發展主管部門，結合軍工行業實際與特點，選準優勢領域與重點，在國家層次實施兩用技術及產業發展專項，加快核能、民用航天、民用飛機、民用船舶、電子信息、精細化工等典型軍民融合產業發展步伐，提高在行業發展中的比重和份量。鼓勵利用軍工優勢，推動節能環保、新材料、新能源、裝備制造、安防產品等新興產業發展。在軍工和民用科研生產資源相對集中的地區，優先安排和支持軍民結合項目進入國家相關產業基地集聚發展，并做好軍工與國家有關部門及地方發展規劃的銜接和政策接軌工作，將重大軍民結合建設項目納入區域工業發展布局，促進軍工經濟與區域經濟融合發展。高度重視軍貿產品的戰略地位和溢出效應，大力推進軍工企業國際化經營，充分利用成熟軍工技術開發國外市場適銷的軍用和民用產品，并與民用企事業單位聯合開拓國際市場，實現從原材料采購、技術合作、產品聯合開發到企業兼并重組等全方位的國際合作，提高軍工整體實力和國際競爭力。

五是積極推進軍工企業股份制改革和結構調整。以調整和優化產權結構為重點，通過資產重組、上市、相互參股、兼并收購等多種途徑和方式推進軍工企業股份制改造，完善公司法人治理結構，培育符合現代企業制度要求的市場競爭主體。加快軍工企業以國有資本為基礎的股份制改革進程，鼓勵以資金、技術、資產和團隊等多種要素參與合資合作和調整重組，除少數承擔戰略武器研制生產的企事業單位實行國有獨資外，其他企業實行多種所有制形式，在重要領域采用金股等手段實施控制。根據軍工各行業軍民品發展特點，大力推進軍工企業的專業化重組和調整再造，集成和整合社會科技及產業資源，著力解決由于過去行業管理、條塊分割、自成體系造成的國防科技資源配置分散、專業設置重復以及與民品技術關聯性不強等問題，通過兼并重組，形成主業突出、專業優勢明顯、軍民良性互動的發展格局。

六是穩步推進軍工科研院所體制改革。對于基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究，實行全額撥款，由國家統一管理并建立穩定的科研支持機制。針對應用基礎研究、應用研究、先期技術開發、型號研制等不同階段科研的特點，對國防科研院所進行科學分類和界定。以應用基礎和應用研究為主的，根據不同情況由國家和企業分別或共同管理；以先期技術開發和型號研制為主的，劃歸企業管理，促進產研結合。進一步推動建立軍工企業、民用企業、高等院校、民用科研機構與國防科研機構的協作聯盟機制，促進現有軍民大型科研設施相互開放，重大科研項目實行聯合申報、聯合攻關，儲備關鍵核心技術，提高協同創新的能力。鼓勵軍工企業與擁有核心技術的高校研究團隊和民企合作形成控股或參股的配套鏈，實現多種形式、軍民融合的高科技產學研產業鏈。

七是完善投融資和稅收政策。引入社會資金，拓寬投融資渠道，建立國防科技工業投資基金，推動社會資本參與武器裝備科研生產和軍民結合產業建設。積極推動在武器裝備配套領域引入外資試點，探索利用國際資本加快武器裝備發展的方式和方法。修訂國防科技工業投資體制改革的配套措施和辦法，進一步完善政府投資管理，對承擔同類武器裝備科研生產任務的企事業單位實行同等投資政策。改革現行軍品稅收政策，對從事武器裝備科研生產的各類企事業單位執行統一的稅收政策。建立中小企業參與軍品科研生產扶持基金，解決中小企業在承擔軍品任務初期融資難的問題。按照生產的產品而不是按照企業的性質，來決定享受減免增值稅、消費稅和土地使用稅等優惠的對象。在條件成熟時，盡快制訂民參軍的系列政策措施，引導優勢民營企業進入武器裝備科研生產維修領域。

八是加強“軍民一體化”基礎建設。營造有利于軍民融合式發展的政策環境和標準規范。根據裝備性質、類別及采購方式，建立適應市場經濟要求的軍品定價制度。建立國防知識產權有償使用制度，科學界定國家資金、企業投入、團隊智力形成的國防知識產權的權益關系，在不影響國家安全利益的前提下，讓企業和團隊充分享有使用權、轉讓權和收益分配權。提高民用標準和性能規范在國防標準化文件中的比例，鼓勵采用能滿足軍事需求的民用標準和性能規范，逐步把國標變為軍品主體標準。充分利用國家科技和工業資源，重點解決武器裝備急需的重要機電產品、材料、器件、高端測試儀器、關鍵加工制造設備、科研生產軟件等制約軍工能力建設的瓶頸問題，逐步形成一個融入國家工業體系之中的裝備基礎保障能力。

九是進一步深入開展軍民融合式發展戰略研究。軍民融合式發展是我國的一項重大戰略部署，也是一項政策性、實踐性極強的課題，需要發動全社會的力量持續、深入、系統地開展研究。在軍民融合課題的研究過程中，除繼續開展以政府、軍隊、國防科技工業部門等軍民融合相關責任主體研究單位的研究之外，還應充分發揮中國工程院、中國科學院和國防科技工業相關學會、協會的作用，借助國家高級咨詢機構、高端智庫、非政府組織搭建的交流平臺，成立具有廣泛代表性的專門研究團隊，圍繞關鍵問題設立研究課題，開展科學、系統、客觀、中立的研究，為中央提供切實可行的政策建議，助推軍民融合的深入開展。

鑒他山石：解析國外軍民融合

發展及其對我國的啟示

通過對世界發達國家軍民融合發展情況的系統梳理，“我國國防科技工業軍民融合式發展戰略研究”總體組的研究報告認為，20世紀90年代初，隨著美蘇冷戰的結束和新技術革命的興起，世界主要軍事國家開始對國防工業進行新的調整，經過十多年的實踐，美、俄、日、英等發達國家在國防工業軍民融合方面都取得了重要進展。美國通過軍方、軍工部門和軍工企業的調整改革，制定鼓勵政策并建立相關機構促進軍民一體化。俄羅斯建立政府與國防企業的溝通協調機構，大力發展并優先采用軍民兩用技術，加大武器裝備出口。英、法、德等國制定了軍民融合產業的國家發展規劃，采用通用標準消除軍民之間的制度性壁壘，典型做法是在歐盟成員國內部重組國防工業，組建大型軍工集團，合并軍工企業，走一體化發展道路。以色列在高度重視國防科技和國防工業發展的同時，推行“以軍帶民”，將部分軍工企業轉為民間經營，并鼓勵其他企業利用國防投資來開發生產民品。日本采用寓軍于民的發展路子，軍備的研發、制造都集中在民間的大公司，對生產軍品的民間企業實行優惠扶持政策。

雖然各國軍民融合發展模式有所不同，歸納起來，主要有四種：“軍民一體化”（美國和歐盟為代表）、“軍民并重”（俄羅斯為代表）、“以軍帶民”（以色列為代表）和“以民掩軍”（日本為代表）。國外的成功經驗可以借鑒，但是絕不可以照搬照抄。正確處理國防建設與經濟建設的關系，積極推進軍民融合發展，是世界主要國家采取的共同發展戰略和政策取向，由此我們可以得到如下啟示：

強化頂層戰略。完善的軍民融合頂層設計，是軍民融合作用發揮的關鍵。國防科技工業是一個巨系統，需要以民用經濟與國防經濟協調發展和良性互動為基礎和前提，需要各個相關領域密切配合和相互支持，需要政府和軍隊有關部門有效溝通和協作，必須從國家安全與發展的長遠和全局利益統籌考慮，必須統籌謀劃和集中組織，加強頂層戰略策劃，才能從根本上解決軍民融合的問題。

健全政策法規。世界主要國家為了推進軍民結合，十分注重相關的立法工作，用政策法規來統一思想認識和規范行為，消除推進軍民一體化的障礙和阻力，充分利用軍民結合可能帶來的好處，同時盡可能規避軍民結合可能帶來的風險。美國就是從國家決策和宏觀調控層、國防部決策與調控層和具體落實機構三個不同的管理層面制定相應的政策法規，推動軍民一體化和國防采辦改革。

統一標準。美國國防部這種鼓勵優先采用性能規范標準的做法降低民營企業參與軍工生產的“門檻”，使更多的民營企業能夠投入到軍品生產中來。同時，美國規定“軍標如果五年沒有使用，就自動失效，或改為國家標準。對于暫時不能用國家標準確定的，應以性能規格確定；在采購過程，可以使用軍標和國家標準；對于現在不能使用國家標準、將來可以使用國家標準的，應預留接口；如果一些民用產品的規格性能可以經過適當調整就符合軍用的就盡量采用民用的產品”。

培育結合主體。隨著經濟技術的迅猛發展，民口企業在信息技術、電子技術、先進材料、新能源和先進制造技術等高新領域的技術水平已經接近或者超過了軍用技術水平，通過鼓勵更多的民口企業參與武器裝備研制生產，是實現軍民融合式發展的有效途徑。

發展軍民兩用技術。發展軍民兩用技術，就是通過軍民結合，促進軍民兩個領域的雙向交流和發展，既增強了軍事科研生產能力，又推動了經濟增長。事實上，現有的絕大部分軍用技術都可以用于民品生產，為經濟發展服務。新的軍事經濟在開發之初就考慮到它的民用前景，以便進快轉化為生產力。同時，隨著科技的發展，民用市場上也將有更多的技術和產品適合軍事裝備的需要，軍事部門沒必要另搞一套。所以，發展軍民兩用技術是促進經濟增長的一項長期的戰略舉措。

著眼全局：提出推進我國軍民

融合發展的總體設想

總體組報告站在國家安全和發展戰略全局的角度，對深入實施軍民融合戰略的指導思想、發展目標和發展思路作了系統深刻的詮釋。

指導思想是：根據黨的十八大和十八屆三中全會關于全面深化改革的有關精神，遵循國防建設與經濟建設協調發展的內在規律和客觀要求，著眼國家安全和戰略發展的全局，堅持“國家主導、軍地協同、制度創新、擴大開放”的原則，在保持武器裝備核心能力可控的前提下，以深化管理體制、運行機制改革為抓手，以軍轉民、民參軍為重點，以軍民一體化基礎建設、軍民結合產業發展為切入點，解放思想、更新觀念，簡政放權、規范管理，打破壟斷、開放市場，建立開放協作、良性互動、競爭有序、運行高效的軍民融合新體系，進一步提高國防科技工業的自主創新能力、裝備供給能力和產業發展能力，使之既能為國防建設服務，也能為國民經濟服務。

發展目標是：爭取利用10年左右的時間，建立起職責清晰、統放有度、協調高效的管理體制和運行機制，在國家層次實現國防科技工業集中統一領導和管理，形成軍民一體化的國家科技工業基礎，具備與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的自主創新能力、裝備供給能力和軍民結合產業發展能力，確保在全面建設小康社會進程中實現富國和強軍的統一。

發展思路是：一是體制機制科學高效。加強國家對國防科技工業軍民融合發展的領導，一方面強化政府在發展戰略與規劃、基礎研究與科技創新、核心能力建設與調整、軍民結合與產業政策、重大項目決策與任務協調、法制建設與行為規范等方面的調控和管理職能；另一方面，充分發揮市場機制的調節作用，減少行政干預、簡化審批程序、降低準入門檻、創造公平環境、減輕企業負擔、增強社會活力，進一步開放軍工市場，充分利用經濟和法律手段，利用全社會的資源加快裝備發展，促進國防科技工業能力水平的提高。加速推進軍工企業集團體制機制改革，充分吸取各軍工集團調整改革和軍民融合發展的有益經驗，進一步深化軍工企業層次的調整改革，通過集團公司組織結構、管理機制的改革和軍工企業現代企業制度建立，提高軍工企業管理效率，建立軍民融合發展綜合業績考評機制，為軍工企業調整改革和軍民融合發展創造一個良好的制度基礎

二是結構布局優化合理。統籌航天、船舶、航空、核、電子、兵器行業軍品和民品發展，突出行業特色，合理規劃民用航天、民用船舶、民用飛機、核電、車輛裝備、特種化工、工程機械、光電信息等專業發展布局，著力解決由于過去行業管理、條塊分割、自成體系造成的國防科技資源配置分散、專業設置重復以及與民品技術關聯性不強等問題，通過兼并重組，形成軍工企業主業突出、專業優勢明顯、軍民良性互動的發展格局。

三是軍民技術雙向互動。在企業專業結構優化調整的基礎上，要加大軍民兩用技術的開發和投入力度，積極推進軍用技術向民用產業的轉移，服務于國民經濟建設；同時，在軍品研發上，要打破行業壁壘，積極吸納高新技術的社會科技力量共同組建研發團隊，吸納民用高新技術，提高軍品研制水平，實現軍民科技成果充分共享、合作共贏。

四是產業結構升級換代。制訂國防科技工業高新技術軍民融合發展規劃，把握世界科學技術發展趨勢，超前謀劃國防高新技術產業發展的方向和重點，積極扶植市場前景好、創新能力強的企業，推進軍工產業的轉型升級，搶占未來軍工技術和高新技術發展的制高點。

（注：撰寫本文的資料由中國兵工學會提供，特此鳴謝。）

（責任編輯：任 真）