基層政府：體制性沖突與治理危機(jī)

趙樹凱

深入觀察基層政府內(nèi)部的運行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個政府系統(tǒng)在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。在許多情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅不太認(rèn)同上級政府的政策措施，也不太認(rèn)同上級領(lǐng)導(dǎo)的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權(quán)力紛爭在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴(yán)重?fù)p害了政府權(quán)威和治理的效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)。進(jìn)一步說，是政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善。不論經(jīng)濟(jì)增長，還是公共服務(wù)增加，都不能自動解決這種沖突。治理危機(jī)既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。

基層治理狀況是國家治理能力的集中體現(xiàn)。或者說，國家治理體系和治理能力的有效程度，要通過基層治理的績效反映出來。

顯然，當(dāng)下的基層治理存在突出問題。這些問題主要表現(xiàn)在兩個層面，一個是社會層面，一個是政府層面。從社會層面看，鄉(xiāng)村社會沖突加劇，鄉(xiāng)村民眾針對基層政府的抗?fàn)幓顒釉黾樱_突的種類增加、介入沖突的社會群體增加、沖突的總體規(guī)模也在擴(kuò)展；從政府層面看，不同層級政府之間的關(guān)系趨于緊張，上下級政府之間、同級政府部門之間，彼此間信任下降，互動中的不合作增加。這種政府體系內(nèi)部的信任下降和摩擦增加，不僅表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)之間，也表現(xiàn)在黨組織和行政組織之間，還表現(xiàn)在政府組織與社會組織之間。社會層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內(nèi)在聯(lián)系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會沖突。

現(xiàn)在基層鄉(xiāng)村陷入了“強(qiáng)發(fā)展”與“弱治理”的困局

如果把“發(fā)展”與“治理”作為觀察中國鄉(xiāng)村的兩個視角，可以說，現(xiàn)在基層鄉(xiāng)村陷入了“強(qiáng)發(fā)展”與“弱治理”的困局。進(jìn)入新世紀(jì)十多年來，中國農(nóng)村的發(fā)展形勢良好。農(nóng)民收入快速增長，公共物品供給快速增加，農(nóng)民生活顯著改善。但是，從治理的角度看，快速的發(fā)展并沒有帶來良好的治理，或者說，治理的質(zhì)量并沒有獲得與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的提升，相反，諸多方面治理的質(zhì)量還在下降。這種“強(qiáng)發(fā)展和弱治理”的現(xiàn)象，不僅成為人們理解中國發(fā)展的困惑，而且也在加劇社會的緊張和不安，并引發(fā)人們對于未來中國走向的疑慮。

如果歷史地考察，可以發(fā)現(xiàn)，這種發(fā)展與治理的不平衡并非始于近十年。

1980年代中后期，農(nóng)村中的沖突現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，政策語言的表述是“干群關(guān)系緊張”“群體性事件增加”，大量沖突圍繞農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)而展開。當(dāng)時，中央政府規(guī)定了農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)了對地方政府行為的監(jiān)管。與此同時，各級政府強(qiáng)調(diào)：解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，根本上是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，提高農(nóng)民收入。“發(fā)展是硬道理”被提到更高程度。在整個1990年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持了較快發(fā)展，但是，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)引起的社會沖突迅速增加，如地方政府強(qiáng)制農(nóng)民集資修路、建學(xué)校、發(fā)干部工資等生出各種抵抗，沖突規(guī)模不斷擴(kuò)大，沖突程度不斷激化。可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增加并沒有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引發(fā)的鄉(xiāng)村沖突，治理危機(jī)仍在加深。

從2000年開始，中央政府決定開展稅費改革，并在2003年決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。同時，決策層認(rèn)識到：農(nóng)村沖突增加的基本原因，是政府過度注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略了公共服務(wù)和公共物品的投入。由此，農(nóng)村政策的基調(diào)確定為“少取，多予，放活”。政府開始重視農(nóng)村公共服務(wù)改善，在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等方面投入大量資金。這些惠農(nóng)政策受到了農(nóng)民的高度評價和積極擁護(hù)。但是，在公共服務(wù)和農(nóng)民生活顯著提升的條件下，農(nóng)民與政府的關(guān)系并沒有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發(fā)生。近幾年，對于基層政府來說，“維穩(wěn)”任務(wù)日益沉重，成為政府工作中最頭疼的事情。由此看來，不論是快速的經(jīng)濟(jì)增長，還是重大的公共物品投入，都未能從根本上改善鄉(xiāng)村治理。

政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善

探索中國社會沖突加劇的發(fā)生發(fā)展過程，還應(yīng)該著眼于政府體制本身。

考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的政府治理體制存在著內(nèi)在的邏輯沖突。為改善治理而推進(jìn)的體制性措施，演化為兩種方向相反的體制性力量，在政府系統(tǒng)內(nèi)部同時并存、相互糾纏、持續(xù)沖突，消解政府治理效果，導(dǎo)致社會沖突加劇。這種體制性沖突，既扭曲了中央與地方不同層級政府間的關(guān)系，也扭曲了同一層級政府內(nèi)部不同部門之間的互動，還在整體上損害了政府體制本身的合法性，成為地方治理危機(jī)的關(guān)鍵性成因。

政府運行的體制性沖突主要體現(xiàn)在如下方面：

預(yù)算管理的體制性沖突。最近幾年間，中央政府已意識到1990年代中期以來不斷集權(quán)帶來的問題，開始探索擴(kuò)大基層政府權(quán)力的改革，其中最重要的是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，核心內(nèi)容是預(yù)算財政關(guān)系的調(diào)整，實行“財政體制的省直管縣”，減少市級政府在財政預(yù)算方面對于縣級政府的控制，同時，將一些市級行政管理權(quán)也下放到縣級政府。但是，在具體預(yù)算安排和財政管理上，上級政府卻對基層政府提出越來越具體嚴(yán)格的要求。上級政府（包括中央、省、市）經(jīng)常直接提出基層財政收入的多少比例必須用于某種開支，直接規(guī)定一些基層政府部門使用何種辦公設(shè)備。不僅如此，中央有關(guān)部門還直接規(guī)定村級官員的工資水平。作出規(guī)定之后，上級政府還會安排檢查督促，并利用上級政府對基層的人事控制權(quán)來保證這種預(yù)算控制的落實。由此，基層政府的預(yù)算權(quán)被嚴(yán)重侵蝕，這造成基層政府工作的大量矛盾沖突，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部對上級政府的抱怨。

官員管理的體制性沖突。加強(qiáng)垂直管理是近十年來再度中央集權(quán)化的重要特點，但這種舉措受到了基層政府的抵制，本身也造成了很多問題。如今，機(jī)構(gòu)編制的垂直化管理趨勢已經(jīng)式微，但是，對于官員本身的垂直管理仍在加強(qiáng)。甚至有些部門雖整體上不屬于垂直管理，但其主要負(fù)責(zé)官員也被收歸上級直接任命（如國土資源部門）。基層政府的部門設(shè)置和人員規(guī)模，歷來是上級政府直接控制，最近幾年的控制趨于更加嚴(yán)格，以至中央和省級政府直接控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制規(guī)模。這使得基層政府無法根據(jù)本地情況來確定政府部門的設(shè)置。從基層領(lǐng)導(dǎo)干部的任命看，上級政府也加強(qiáng)了控制。縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的任免過去是由市級黨委直接決定，現(xiàn)已收歸到省級黨委；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免過去由縣級黨委直接決定，現(xiàn)在需要市級黨委批準(zhǔn)。由上級黨委直接從上級機(jī)構(gòu)安排到下級政府擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的情況有增無減。這種“官員空降”不僅因擠占了基層官員的升遷機(jī)會而受到基層抵制，而且由于“空降官員”不熟悉基層事務(wù)，處理復(fù)雜問題不得力，往往導(dǎo)致一些小問題成為大事變。在官員的選拔機(jī)制方面，公開性和參與性都有明顯提升，選舉范圍有所擴(kuò)大，選舉的程序有所嚴(yán)格。但是，與此同時，上級對于選舉結(jié)果的控制也在強(qiáng)化。即上級政府對于基層政府的官員選拔，一方面強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大民主選舉，另一方面也采取措施要求選舉結(jié)果保證“組織意圖的落實”。這種自相矛盾的體制運行，嚴(yán)重?fù)p害了體制的效率和權(quán)威。endprint

政府問責(zé)的體制性沖突。自上而下的考核檢查不斷強(qiáng)化，加劇了體制的內(nèi)在緊張。近十年政府問責(zé)體系演變的基本特點可歸納為：一方面，民眾對于政府的問責(zé)參與能力和要求在提升，基層政府被上級政府要求更好地對民眾負(fù)責(zé)；另一方面，上級政府對基層政府的考核規(guī)制不斷增加和全面強(qiáng)化。二十世紀(jì)八九十年代，來自上級政府的問責(zé)考核，主要發(fā)生在計劃生育、財政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域。進(jìn)入新世紀(jì)以來，以往的考核依然強(qiáng)勁，新的考核項目更加突出，如土地利用的考核、專項財政資金的考核、社會治安的考核，其中最重要的是信訪和“維穩(wěn)”的考核。這些考核和規(guī)制行為本身正在衍生出新的問題。就如信訪考核，上級政府的考核方法，主要是以上訪人數(shù)和上訪方式作為考核或處罰基層政府官員的標(biāo)準(zhǔn)，而不論基層政府是否有處理問題的具體責(zé)任和權(quán)力。這種“維穩(wěn)”考核體系不僅嚴(yán)重地破壞了基層政府對于上級政府的信任，而且也造成一些人利用這種不合理考核體制而給政府制造更多麻煩。

基層政府與基層自治的體制性沖突。自1980年代末以來，中央政府開始推進(jìn)村民自治。現(xiàn)在，村民自治的具體制度規(guī)范，特別是村民的政治參與能力，都有了巨大提升。但是，進(jìn)入新世紀(jì)以來，面臨村民自治組織與基層黨組織的權(quán)力紛爭、村級組織與基層政府的權(quán)力紛爭，上級政府出臺了一些新的制度規(guī)范，更加強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化黨組織對村民組織的控制，強(qiáng)化基層政府對于村級組織的直接控制。基層政府越來越把村級組織作為政府官僚體系的一個部分來管理。在村民政治自主性不斷增強(qiáng)的情況下，村莊和村民對于基層政府直接控制的抵抗也在不斷激化。于是，在政府控制加強(qiáng)的表象下，政府對于村莊組織的實際控制明顯弱化，基層政府與村莊社會日益脫節(jié)。

如果深入觀察基層政府內(nèi)部的運行過程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個政府系統(tǒng)在政治語言上具有高度一致性，但是，實際的政府運行充滿了矛盾。而且，這些矛盾顯然比前些年更多了。在許多情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅不太認(rèn)同上級政府的政策措施，也不太認(rèn)同上級領(lǐng)導(dǎo)的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權(quán)力紛爭在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴(yán)重?fù)p害了政府權(quán)威和治理的效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)。

中國鄉(xiāng)村要實現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突

現(xiàn)在，鄉(xiāng)村治理正深陷內(nèi)在的自我矛盾之中。這種治理危機(jī)既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國鄉(xiāng)村要實現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突。

目前關(guān)于政府治理的研究，特別是政府的透明度和問責(zé)機(jī)制的研究，雖然成果很多，但有一個重要缺陷，這就是缺乏“黨”的研究視角。不論是實際的改革過程，還是學(xué)術(shù)研究，在總結(jié)政府透明度和問責(zé)性的過程中，都把關(guān)注的重點放在了政府機(jī)構(gòu)本身，而對于黨委的組織有所忽略。在中國，研究政府的透明與問責(zé)，不能不特別關(guān)注黨組織的透明與問責(zé)。

中國是共產(chǎn)黨執(zhí)政，現(xiàn)行黨政體制的基本特點是：各級政府是由同級黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的，政府的重大決策實際上都出自黨委；在許多情況下黨委的工作和政府工作是一體的，或者說是黨委部門取代了政府部門的工作。但是，黨組織的透明過程不同于政府機(jī)構(gòu)，黨組織的問責(zé)機(jī)制也不同于政府機(jī)構(gòu)。在這種情況下，討論政府透明度和問責(zé)問題，也需要同時關(guān)注黨組織的透明度和問責(zé)問題。所以說，政府的績效與問責(zé)問題，實質(zhì)上是黨組織的績效與問責(zé)。

在基層，在提升黨和政府的透明度和問責(zé)性方面，近些年來已經(jīng)出現(xiàn)很多創(chuàng)新經(jīng)驗。這些創(chuàng)新經(jīng)驗發(fā)生的基本背景是：其一，近些年來，黨中央也在積極提倡和要求黨務(wù)公開，強(qiáng)調(diào)黨的工作部門要有績效評價和問責(zé)；其二，基層黨政組織在面臨大量的社會矛盾和復(fù)雜的利益關(guān)系，在處理社會經(jīng)濟(jì)問題過程中，來自公民的要求和壓力，推動了黨政組織的透明度和問責(zé)性建設(shè)；其三，在基層領(lǐng)導(dǎo)中產(chǎn)生了一些有改革要求和政治勇氣的人，他們大膽改革傳統(tǒng)的黨和政府工作方式，在增強(qiáng)黨組織透明度和問責(zé)性方面做了很多探索。可以說，黨組織在透明和問責(zé)方面的實踐創(chuàng)新，是走在研究界前面的，反而研究者的觀察和總結(jié)很不夠。因此，為了更好地理解中國的黨政體制，為了更好地總結(jié)黨國體制的實際運行，開展關(guān)于黨組織的治理與創(chuàng)新的經(jīng)驗研究很有必要。

筆者認(rèn)為，研究基層黨的治理，重點內(nèi)容應(yīng)該是：以縣市黨組織的運行為觀察面，全面考察和總結(jié)基層黨組織在增強(qiáng)透明度和提升問責(zé)性方面的創(chuàng)新經(jīng)驗，為基層黨組織的深入改革提供研究支持。在中國，以黨領(lǐng)政的體制是一個嚴(yán)密系統(tǒng)，但是這個系統(tǒng)內(nèi)部是有層級的，也有板塊的。任何研究都沒有辦法關(guān)觀這個體制的全部，都需要選取一個特定的層級或者部門。縣（市）是中國政權(quán)體系的基本單位，縣市政權(quán)直接實施政治經(jīng)濟(jì)社會的管理，而且管理功能相當(dāng)完備。縣市以下政權(quán)，管理功能雖然直接但是不完備；縣市以上政權(quán)，管理功能雖然完備但是并不直接，只是一種間接的管理。所以，縣市黨政體制最能體現(xiàn)中國政治體制的基本特質(zhì)。以縣市為基本觀察面，向上可以仰視關(guān)注省市政權(quán)，向下可以俯瞰觀察鄉(xiāng)村政府。所以，研究基層黨組織的治理，應(yīng)該特別重視縣（市）層面。

如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機(jī)的全面爆發(fā)將只是時間問題

如前所述，新世紀(jì)以來，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化，其核心特征是：重新集權(quán)化過程全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，應(yīng)該說始于1990年代中期。分稅制在造成基層財政逐步吃緊的基礎(chǔ)上，基層行政權(quán)力也被上級政府不斷蠶食，與此同時，上級政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問責(zé)，則進(jìn)一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運行環(huán)境。大致從2010年開始，中央政府意識到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進(jìn)；在政府運行體制上，中央在政府決策與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)產(chǎn)生方面有系列改革舉措。但是，迄今為止并沒有出現(xiàn)預(yù)期效果，更無法破解既定困局。不僅如此，有些舉措反而加劇了基層政府的內(nèi)在緊張與外部沖突。endprint