市級機關會計集中支付轉軌的實施與成效

何超

根據財政部關于“著力推進會計集中核算向國庫集中支付轉軌”的總體改革目標要求，嘉興市財政支付（核算）中心于2012年7月正式啟動會計集中核算向集中支付轉軌。實踐表明，轉軌工作的實施，有利于提高單位財務管理水平，加強財政資金管理，強化會計的監督職能。這一制度在轉軌過程中遇到的單位沉淀資金分戶存放、核算退還后適應能力差等問題逐漸暴露出來。

一、恢復會計核算主體地位

1.恢復會計核算主體地位的具體實踐。圍繞轉軌工作，財政部門作了大量工作：組織七十多家預算單位開展了會計核算業務培訓和金財工程信息系統運用輔導，協助預算單位開設實存資金銀行賬戶，將歷年結余資金劃轉至單位實存資金賬戶，并針對核算中的問題，開展輔導等多種形式，幫助預算單位解決實際難題，為核算轉軌提供技術支持。

2.會計集中核算向集中支付轉軌的效應分析。通過金財工程“大聯網”，實現了財政、預算單位和代理銀行的“三通”。對財政來講，整合了預算、業務處室、執行、績效考評、資產管理等，方便財政資金的全過程動態監管，將預算編制科學化、精細化管理要求落到實處。對預算單位來講，方便了資金業務辦理，預算編制、項目申報、政府采購、工資統發、資金支付、會計核算和報表處理都可以在一個平臺上完成，方便快捷。對代理銀行來講，所有預算單位均通過國庫單一賬戶體系結算，便于資金集中處理和清算。

3.轉軌后預期達到的目標。一是強化了單位的會計責任。轉軌實施后，明晰了單位的會計主體地位，規范會計核算與財務管理，決算和“三公經費”公開的職責主體得到了明確。二是預算單位將不再依賴會計集中核算機構，紛紛建立起自己獨立的會計核算崗位和內控機制，重視并加強財務管理，提高了單位自主理財意識，擺脫了財政“大包大攬”的束縛，有助于公共財政改革的進一步深化，有助于財政管理的科學化、精細化目標的實現。三是有效發揮會計的監督職能。轉軌實施后，會計內部監督職能缺位的現象，可以通過設立會計核算崗位和財政資金動態監控的雙向機制得到彌補，有效實現事后監督向事前、事中監督的轉換，也有助于財政部門專注資金使用的實時監管。

二、轉軌中存在的問題

1.預算單位在短時間內提高核算水平比較困難。根據初步摸底，在七十多家核算單位中，有超過50%的單位因人員缺編和預算不足等原因，無法安排在職在編人員調整到會計崗位，只能通過兼職、外聘等方式充實財務會計力量，而且有些財務會計人員不熟悉會計科目和報表項目，加上核算軟件的使用需要有個過程，短時間內尚難滿足自主核算的要求。

2.預算單位內控制度薄弱，財務制度落實不到位。有許多單位的財務管理仍然承襲陳舊的財務管理制度，在財務報銷、資金審核、審批權限和項目使用方面缺乏完整的制度設計，對新頒發的政策文件不熟悉。大部分單位沒有獨立的財務部門，甚至有些崗位設置缺乏有效的分離和監督。有些單位領導的財務管理意識淡漠，政策文件流轉更新緩慢，造成部分財務制度落實不到位，具體執行更難。

3.預算單位委托中介代理記賬帶來的弊端。部分單位因為人員編制和從業資格的限制，短時間內無法組建合格的財務隊伍，因此，通常采取兩種途徑解決自主核算的問題：一是選擇從下屬單位或上級主管單位借用人員幫助建賬核算；二是與會計師事務所簽訂協議代理記賬。結果，預算單位的會計責任有所削弱了，也會因為信息公開的責任主體不明，日后產生行政或法律糾紛。而且，代理記賬模式的實施，不利于發揮會計事前、事中的監督職能。因此，代理記賬模式不是長久之計，預算單位應當考慮配置自己的財務人員，強化會計主體責任。

4.預算單位沉淀資金分散開戶帶來的弊端。會計集中核算向集中支付轉軌后，預算單位的歷年沉淀資金，脫離國庫單一賬戶體系運轉，由單位分別開立專用賬戶，從支付中心劃出，分散到各個單位自行管理。然而，單位對這部分資金擁有支配權，缺少財政部門的審批和把關，預算單位支付資金較為隨意，有可能出現繞過財政部門的情況。

三、措施建議

1.轉軌后期的兩種制度設計方案。（1）借鑒“嘉善模式”：在重點抓好財政直接支付的前提下，可以考慮將財政授權支付業務納入支付中心，采取不見單審核的方式，控制各種要素，如對支出功能類、支出經濟類、供應商目錄范圍等等，采用動態監控與實時監控相結合的模式，加大對財政性資金支付的事前、事中審核。其好處是最大限度地監管國庫單一賬戶體系資金流向；但缺點是工作量大，需要人手多。（2）借鑒省廳模式：將會計核算業務全部歸還給預算單位，恢復單位的會計主體，強化單位理財意識，提高單位核算水平。財政部門集中精力抓好直接支付業務，逐步探索壓縮授權支付業務占比，將項目資金的絕大部分納入財政直接支付。其好處是直接支付比重提高快，資金由一個“口子”支付，規范高效快捷；但缺點是核算單位在短期內建立各自完善的財務構架較為困難，項目資金直接支付業務零星分散，審核把關難度大。

2.其他相關配套措施。（1）金財軟件應從總體高度出發，從制度設計方面，全盤考慮。加強各子模塊之間的協調性和統一性。避免出現各部門各自為政，只關心自己所涉及的模塊。比如，財政預算部門提前下達撥款指標，經常出現無項目代碼，先掛接預算指標的情況，到了會計核算環節，因項目名稱（代碼）空缺，項目的資金情況無法清晰反映。（2）強化人員培訓，建議在每年的行政事業單位會計繼續教育課程中增加有關內容，專門輔導預算編報、計劃申請、決算處理、科目列支、功能分類、會計核算、報表解讀、財務管理、政府采購、資產管理等方面的問題。經過培訓考試的方式，加強各單位的財務基礎，提高業務能力；另外還可以舉辦由各單位高層領導參加的座談會，共同商討執行財經紀律、加強財務管理的良策。（3）提升軟件性能，加強軟件維護。軟件公司應提高服務質量，改進軟件不足，將財政、預算單位、銀行等相關單位的合理需求進行整合、改進，提高運維響應速度，提升平臺處理效率，改善系統模塊功能。（4）編印法規匯編，普及財政政策，提高理財意識。endprint