新型農村社會養老保險待遇問題研究

陳佳麗，柳俊義

(福建農林大學，福建 福州 350002)

1 新型農村社會養老保險待遇的現狀

新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)是由政府主辦、財政補貼并最終由政府兜底的一種社會保險，它不同于商業保險，不以盈利為目的。它是指我國農村的非城鎮人員在繳納了一定的保險費后，當年老不能從事生產勞動時，從國家和社會取得幫助，享受養老金，以保障基本生活所需的一種社會保險制度[1]。

1.1 新農保的養老金待遇

養老金待遇有基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準，對于長期繳費的農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府財政支出。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139(與現行城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金計發系數相同)。若參保人死亡，其個人賬戶中除政府補貼外，可以依法繼承。政府補貼余額用于繼續支付其他參保人的養老金。對于國務院統一確定的基礎養老金部分，中央財政對中西部部給予全額補助，對東部地區給予50%的補助，即另外的50%由相應的地方政府負擔。補助基數每人每月55元，即每年660元。地方政府對農村居民個人繳費每人每年至少補30元，并且按照“多繳多補”的原則，對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵，對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方財政代其繳納部分或全部最低標準的養老保險費[2]。

1.2 養老金的支付

個人繳費目前設100元至500元5個檔次，地方政府還可以根據實際需要提高檔次，由農民自主選擇繳費檔次。按照目前的繳費標準和政府補貼標準，到期后參保人每年可以獲得的養老金如表1所示。

表1 不同繳費檔次對應的養老金計發標準預測

注：資料來源于《福建省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》宣傳提綱；測算的基本條件參照參考文獻[3]。

根據當前100～500元的繳費標準連續繳費15年計算，預測到期的養老金每年大致是852元、1008元、1164元、1308元、1464元，而600元和700元檔次的，預測到期的養老金分別大致是1620元和1764元。

2 中央及地方政府財政收支及新農保補貼的分析與比較

2.1 中央政府財政收入及支出情況的分析

根據《中國統計年鑒2012》，2011年中央財政收入為51327.32億元，相應的中央財政支出為16514.11億元，財政支出占財政收入的比重為32.17%。由該比重可以看出，中央的財政收入遠大于財政支出，中央財政有相當大的富余，它有能力加大對一些項目的投資，使財政收入最大化的被利用，去幫助更多需要資金支持的項目，充分實現財政收入當下的價值。從數據可以看出，一般公共服務、國防、公共安全、武裝警察、教育、科學技術、糧油物資儲備管理等事務和國債付息支出這些項目支出所占中央財政收入比重中都達到了1%以上，像社會保障和就業項目支出所占中央財政收入比重接近1%。

過去我國財政的支出結構很不合理，存在著支出的越位與缺位的問題，而支出中最大的缺位就是社會保障支出的不足，這其中又以農保支出的缺位最為突出[4]。現在的情況也如此，雖然新農保的問題得到越來越多重視，但是新農保的養老保險待遇水平一直是存在的問題。2013年的政府工作報告指出，過去5年，我國全面推進社保體系建設，建立新型農村社會養老保險制度，城鄉居民養老保險實現制度全覆蓋。2014年為了完善社保制度、提高保障水平、增強公平性，中央政府應該更加關注民生的一些項目，加大對它們的投資，使民生得到更好的保障。農村問題現在非常突出，解決農村老年人的基本生活問題是至關重要的，這對國家的發展也是至關重要的。公共財政投入的多少考驗的是政府執政理念的定位。全國人大代表、河南省委宣傳部部長趙素萍表示：“一直以來，我們的想法是，寧愿緩一個工程、少上一些項目，也要把農村養老的問題解決好。”

2.2 地方政府財政收入及支出情況的分析

根據《中國統計年鑒2012》，2011年地方財政支出所占財政收入的比重都超過100%，即支出大于收入，并且比重參差不齊，各省市差距懸殊。在東部11省市中，河北和海南這2個省的相關比重更是超過了200%；在西部20省市中，除了山西、重慶和陜西這3個省市的相關比重未超過200%，其余省市也都超過了200%，而山西和陜西也都超過了190%，接近200%，而像西藏、甘肅、寧夏、新疆和西藏這些省份，它們的相關都超過了300%，青海達到了637.29%，而西藏則甚至達到了1384.42%。通過這些數據，可以看出地方政府的財政壓力之大，特別是西部的這些省市。并且中國各個省市經濟發展太不平衡，地方政府的財政能力也很懸殊，對社會保障這些項目的實施的難易程度也是不一，相比中央財政支出占財政收入的比重僅為32.17%，而地方財政巨大的入不敷出，中央政府應該試圖減輕或緩解地方政府的財政壓力。

2.3 中央與地方政府對新農保補貼的比較分析

以2011年的統計數據為例，在實現對農村適齡居民全覆蓋的條件下，經過初步計算(表2)，中央財政每年對新農保的補貼大致為488.9778億元，而同期2011年中央財政支出為16514.1100億元，2011年中央財政收入為51327.3200億元，中央財政支出占中央財政收入比重為32.17%，中央財政補貼所占中央財政支出比重為2.96%，中央財政補貼所占中央財政收入比重為0.95%。對比其他國家，在財力支持方面，各國政府對農村社會養老保險給予很大的財力支持，德國政府對農村社會養老保險的補助占70%，日本政府對農村社會養老保險補貼份額在43%以上，法國超過60%，這些政策成為發達國家促進農業發展，縮小城鄉差別的一項重要社會政策[5]。

表2 中央財政對“新農保”的年補貼數額及所占中央財政相關比重

注：資料來源于《中國統計年鑒2012》；由于農村60歲以上人口無直接數據，故采用全國60歲以上人口占人口總數13.74%計算；表中數據“全國”不包括港澳臺地區，下同。

同時根據新農保制度，地方政府每年要對參保民給予不少于30元的繳費補貼，并且對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵。而且，東部的11省市還需要對可領取養老金的參保民每人每月給予27.5元的補貼，作為他們領取養老金中的基礎養老金的一半(另一半由中央財政補貼)。以2011年的統計數據為例，在實現對農村適齡居民全覆蓋的條件下，經過初步計算，在東部11省市中，以財政補貼所占支出的比重來看，只有河北和山東2個省份的相關比重超過1.00%，而以財政補貼所占收入的比重來看，河北、福建、山東和海南這3個省份的相關比重超過1.00%，所以對于東部的大部分省市來說，新農保這一項新補貼政策對于它們的財政壓力并不產生很大的影響，從這方面來看，它們有能力做好新農保這個新項目；西部20個省市中，在財政補貼所占支出的比重和財政補貼所占收入的比重中，各個省市的相關比重都不超過1.00%。從東西部來比較，東部的平均財政補貼所占支出的比重為0.59%，高于西部的0.18%；而東部的平均財政補貼所占收入的比重為0.77%，高于西部的0.43%。從比重來看，整體來說是西部會小于東部的，雖然西部的地方財政所需支出較少，但是西部地區貧困，與發達的東部省市相比，它們還是面臨較大的財政壓力。并且即使是在東部或西部內來看，不同省市所面臨的財政壓力也是具有很強的差異化。我國不僅東中西部經濟發展水平和財政收入水平不平衡，單純在東部或西部省市中來說也不平衡，所以，如何充分考慮各個地區的財政的不平衡，解決好它們之間的差異化，將對完善“新農保”制度并且使它有效的發展產生重要的作用。

新農保就是為了解決農村老年人的基本生活問題，然而從表1來看，即使參保人每年以最高檔次500元來繳費，等他已連續繳費15年，并且可以領取養老金時，由于新農保基金暫時實行縣級管理，沒人對保險基金進行投資增值，所以每年也就只能領取1464元，即每月的生活費也就122元。在2013年全國兩會中，人大代表普遍認為，在物價上漲和生活水平普遍提高的宏觀背景下，55元的基礎養老金的實際作用日益式微。面對這些日益嚴峻的問題，要想解決農村老年人的基本生活問題，亟須調高新農保待遇水平。在2013年全國兩會上，人大代表各抒己見，“為農民提供新農保政策是政府的責任，應該采取小步漸進的方式漲錢”的共識逐漸形成。

3 各地區農村居民的生活水平的分析

3.1 各地區農村人均消費占全國農村消費比重的分析

如表3所示，各地區人均消費所占全國消費比重可以反映出該地區的物價水平和經濟發展水平，像北京、上海和浙江等省市，經濟發展水平高，相應的物價水平也高，所以它們對應的各地區人均消費所占全國消費比重也很高，東部各省市的平均比重達到了4.28%；而西部的那些省市的比重明顯相對低了不少，平均比重為2.65%，說明它們的經濟發展水平低，相應的物價水平整體也會比較低。在2013全國兩會上，鄭功成代表進一步建議，新農保養老金待遇水平應該和農民的生活成本有一定程度的掛鉤。他同時認為，更為具有可持續性的是要激勵農民自覺參保，不能將農民提高養老金的希望全部寄托在政府負責的基礎養老金身上。“提高新農保基礎養老金是一種補‘出口’的福利性措施，我認為更應考慮補‘進口’，即參保環節的補貼。要通過補貼‘進口’的方式激勵農民參保，通過農民參保來實現養老金水平的持續提升。”由于地區經濟發展的不平衡，參保民的參保檔次可以因人而異，這個新農保政策也需要讓村民明白，這些都是為了它們，是一個惠民的政策，讓他們放心的投保。

表3 各地區農村居民的消費和純收入情況

注：資料來源于《中國統計年鑒2012》。

3.2 各地區農村人均純收入占全國農村純收入比重的分析

如表3所示，各地區人均收入所占全國收入比重可以反映出該地區的經濟水平，像東部省市的比重整體就比西部的高，東部省市的比重平均值達到4.52%，而西部省市的比重也就是2.51%，但是在東部省市之間的比重也是有不少的差距，像河北的3.07%和海南的2.78%相對于其他的東部省市，這個比重就顯得低了不少，而西部中，像甘肅也低到了1.69%，這也正說明了中國各個地區經濟發展的不平衡，不僅僅局限于東中西部之間的不平衡，這3塊區域中也各自分別存在著不平衡。

3.3 各地區農村人均消費占人均純收入比重的分析

如表3所示，各地區農村居民每人消費所占每人純收入比重可以反映出該地區的生活壓力，比重越低，有更多的資金剩余，則生活壓力越少；比重越高，剩余的資金越少，則生活壓力越大，像甘肅、青海、寧夏、云南、貴州和陜西等這些西南、西北地區比重很高，生活壓力大，比較貧窮，需要更多的幫助。并且由于較低的統籌層次導致了基金互劑、基金保值增值、參保人員流動的困難。面對當今經濟的發展，資金單純置放著就意味著貶值，像本已缺乏閑余資金的村民更對新農保保持觀望態度，這種管理辦法也就直接影響了村民的參保積極性，對新農保的全覆蓋也帶來了更多的困難，對新農保的進一步實施和發展帶來了阻礙。

4 提交完善新農保待遇的建議

4.1 提高新農保待遇水平

目前的養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，個人賬戶養老金可以暫時不調整，應該首先提高基礎養老金。新農保是為了解決農村老年人的基本生活問題，所以應該以農村的最低生活保障水平為標準來設定基礎養老金，這樣才能實際的解決農村老年人的基本生活，從而真正的達到實行新農保政策的目標。基礎養老金應該達到農村最低生活保障水平，而個人賬戶養老金則可以作為參保民為自己老年生活更滋潤、更豐富的一種投資，這也更加容易地讓村民意識到新農保的優惠，促動更多的村民參與到投保中，使新農保更快地覆蓋到各地區，更好更快地解決農村老年人的基本生活問題。

4.2 各地區新農保待遇水平實行區域差異化

在中國，區域間面臨的風險不同、各地發展保險的客觀環境和條件不同，因而各保險發展的依據和客觀基礎不同，所以在新農保待遇方面，也要考慮區域間的不同性[6]。由于各個地區經濟發展不平衡，物價水平也參差不齊，所以各個農村地區的老年人的最低生活保障水平是不一樣的，設定基礎養老金應根據各個地區的實際情況，以各地區的最低生活保障水平為衡量標準。

先將中國的31個省市劃分為3個等級，分別是發達省市、中等省市和貧困省市，每個省市都有各自的農村最低生活保障水平，每個省市的基礎養老金都要分別達到各自的農村最低生活保障水平。加大對欠發達地區參保農民財政補貼的力度，鼓勵欠發達地區農民參保[7]。對于貧困省市，基礎養老金都由中央財政補貼；對于中等省市，基礎養老金75%由中央財政補貼，剩下的25%由地方財政補貼；對于發達省市，基礎養老金50%由中央財政補貼，另外的50%由地方財政補貼。對于省市等級的劃分，中央政府可根據各省市每年的經濟發展情況等指標來劃分；對于各省市的農村最低生活保障水平，各地區也應該每年做一次調查，以確立它們各自的農村最低生活保障水平。每年通過這些調查，來調整中央政府該年對各省市的基礎養老金的補貼方案，以及確立各省市的基礎養老金水平。這樣才能應對經濟發展的變化和物價水平的變動等一系列變動因素，使新農保政策更加具有合理性、公平性及可變動性。

4.3 完善養老基金的管理

由于新農保制度試點時間不長，基金規模有限，縣級管理的層次較低，抵御風險的能力弱，目前尚不具備投資運行的基本條件[8]。新農保基金應該實行直接的省級管理，然后通過各省級匯總把基金匯總到全國中央管理機構。中央管理機構除了負責管理全國新農保的繳費和待遇發放，還需要注重養老基金的保值和增值，需要聘請基金投資管理，他們對資金具有經營權，負責基金的增值，所聘請費用由國家政府出資[9]。通過中央的整體控制，以及省級的配合和調整，將新農保待遇基金收發達到進度有序，為新農保政策的實行提供有力的保障。

參考文獻:

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