從當前“村民自治”看政治改革

趙樹凱

從當前“村民自治”看政治改革

趙樹凱

有人說，中國的村民自治是一種“政治把戲”，搞的不是真民主，實際上是在忽悠農民。然而，正是在這個“忽悠”過程中，農民的政治權利意識、政治參與能力獲得了顯著提升，越來越多地、自覺或者不自覺地開始拿起“民主”作為武器

最近幾年，不論是學術研究，還是工作實務，村民自治都“碰上了天花板”。之所以如此，是因為高層曾有明確表示，公眾也有強烈希冀，原都看好村民自治經過一段時間的探索推進，將在政策上法律上有重大突破，甚至實現從村莊直接選舉到鄉鎮直接選舉、更高層次直接選舉，可所謂的突破和提升迄今也沒有動靜。

不僅如此，村民自治推進初期遇到的體制羈絆到現在仍未解決。如村委會與黨支部的關系，即通常所說的“兩委關系”，依然未理順；村民自治組織與基層政府的關系，即通常所說的“鄉村關系”，也沒有廓清。從體制安排和政策規定來看，這些問題不僅仍然沒有得到突破性解決，在一些方面甚至還有所后退。

迄今為止的村級選舉，對于中國農村治理的影響是顯著而深刻的

但事情還有另外一面，在制度體系、法律框架并無突破性變革的情況下，我們卻看到了農民本身的進步，即農民在政治上的巨大覺醒與提升。有人說，中國的村民自治是一種“政治把戲”，搞的不是真民主，實際上是在忽悠農民。在現實生活中，確實有些地方的鄉村選舉被政府操控，甚至玩的是假動作。但是，問題并不這樣簡單。從實際效果看，“忽悠”農民的過程，對于農民來說，實質上是一個民主啟蒙和政治動員的過程。正是在這個“忽悠”過程中，農民的政治權利意識、政治參與能力獲得了顯著提升。更重要的是，在市場經濟發展過程中，農民為了維護權利和表達利益，越來越多地、自覺或者不自覺地開始拿起“民主”作為武器。舉例來說，在很多地方，農民因為征地問題上訪，初期訴求是經濟補償等直接利益問題，隨著直接利益問題得不到解決，他們對鄉村干部的信任開始發生動搖，進而提出罷免、撤換鄉村領導人，直至啟動投票罷免程序。此類事情在農村經常發生，而且越來越越多，充分展示了公民能力的提升。

因此，我們還是需要看到，迄今為止的村級選舉，對于中國農村治理的影響是顯著而深刻的。不僅反映在鄉村治理和基層政治層面，而且反映在整個中國政治發展進程中。其核心內容，是已經或者正在繼續塑造公民化的農民，為現代民主政治提供了最廣泛的社會基礎。此前從來沒有正式接觸過選舉的農民，通過這個過程開始適應、掌握甚至創制選舉的規則與程序——比如“海選”就是由村民創造，還有其他若干選舉技術的創新。不僅如此，這個過程中農民新的權力理念開始養成，即公共權力應該來自民眾的選舉授權，否則，這樣的公共權力就缺乏合法性和正當性。可以說，二十年多來有限的村莊選舉正在農民中間催生新的政治心理、政治認同和行為。這是一種全新的、與民主政治相適應的政治文化。如同一百多年前農民拋棄假稱天命所授的皇帝一樣，現在的農民進而質疑那些不經自己選舉認可的公權力。這種變化雖然是緩慢的，但是對于傳統政治文化的動搖瓦解是基礎性的。這是政治發展的社會基礎。因此，我們沒有理由為未來的政治改革感到悲觀。

村莊自身的黨政體制變革，無法單兵突破

當然，從社會長期發展的角度肯定這些年村莊選舉的歷史成就，并為這些成就感到鼓舞，并不能因此而低估現實的局限和面對的問題。

其一，迄今為止的村民自治制度設計是有問題的，一個“村委會組織法”遠遠無法支撐起人們所希冀的“村民自治”。村民自治需要基本層面的制度機構作為依托，需要一個“村民自治法”去理清一些基本問題。有此法律基礎，才可以談得上村民自治。不僅如此，即便有了真正意義的村民自治，也不能將村民自治等同于基層自治。歷史上、國際上，沒有一個基層自治是僅僅在村級層面就實現了的。基層自治適合建立在哪一級，這個問題需要在實踐中探索。

其二，僅從目前的“村委會組織法”來看，也存在很多缺陷和問題。基本的挑戰是，如何界定村民和村莊。現在，村莊正在開放，村莊的邊界變得模糊，一些地方村莊作為生活共同體幾近解體，村民更難界定，而村莊選舉的基礎條件即是村民的界定。隨著城鄉統籌措施有效推進，城鄉邊界也在模糊，“居委會組織法”和“村委會組織法”都難以適用。

總體來說，當前村民自治的進程正在遭遇挑戰，村民自治的原有體制約束沒有突破。如果宏觀層面的體制結構沒有質的變化，村莊自身的黨政體制變革無法單兵突破。

自治的提升一定是個大趨勢

現在，中國還沒有真正意義上的村民自治。但是，這并不意味著現在的中國農民搞不了村民自治。自治的提升一定是個大趨勢。因為民眾在要求更多的民主參與，更多的自由權力，要求更多地制約監督政府，更多地參與公共事務的管理。如果用這個目標和趨勢來觀察衡量當下中國的諸多現實問題，改革的道路應該怎樣走下去，其實答案是明確的。

雖然鄉村民主是中國政治改革的基礎性工程，但是，在中國政治發展的宏大歷史背景之下，不論村莊選舉，還是鄉鎮選舉，都難以成為政治改革的獨立篇章。從政治制度架構的視角看，不僅村莊選舉沒有那么重要，鄉鎮選舉也沒有那么重要。村莊選舉本身還不屬于國家政治，或者說，還只能是國家民主體制的社會基礎；村莊民主無論發展得多么令人滿意，都必須遞進到國家制度層面，何況現在村莊民主的發展還不能令人滿意。現階段鄉鎮選舉并沒有實質上的制度突破，鄉鎮政府領導人的直接選舉雖然十多年前在個別地方有所萌生，但是很快就在巨大的體制壓力下歸于沉寂。問題還在于，在鄉鎮黨委和政府既定關系框架下，鄉鎮長較鄉鎮黨委書記而言的政治弱勢，比起村委會主任對于村黨支部書記的政治弱勢，更加深刻和根深蒂固。

不僅如此，在當前縣鄉政府權力格局下，即便是鄉鎮黨委書記的直接選舉，對于重新塑造中國的地方政治也已經意義微弱。因此，從政治體制架構建設的角度看，中國的基層自治和地方選舉，具有根本意義的層面在于縣（市）。縣（市）的直接選舉和自治將構成中國政治發展的關鍵性環節。在此之前，鄉村民主主要是為這種嶄新局面的到來積累社會能量和培育文化土壤。

（作者為國務院發展研究中心研究員）

責編/張瀟爽 美編/于珊