高校信息公開的理論基礎(chǔ)研究*

馬海群

高校信息公開的理論基礎(chǔ)研究*

馬海群

高校信息公開理論基礎(chǔ)是高校信息公開理論體系的重要組成部分，論文從不同學科視角，分別探討了高校信息公開的政治學理論基礎(chǔ)、法學理論基礎(chǔ)、管理學理論基礎(chǔ)、經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)和教育學理論基礎(chǔ)。

高等學校信息公開理論基礎(chǔ)

隨著高校教育體制改革的深化以及全社會對高校辦學公平透明需求的不斷增長，作為政府信息公開重要組成部分的高校信息公開，日益成為學術(shù)界和相關(guān)行業(yè)關(guān)注的焦點問題，有關(guān)高校信息公開的研究成果和行業(yè)關(guān)鍵事件均呈現(xiàn)出快速增長和多發(fā)的態(tài)勢。然而，關(guān)于高校信息公開的理論研究、原理探索的文獻尚十分匱乏，理論根基尚不扎實。本文研究的目標即在于分析并歸納高校信息公開的理論基礎(chǔ)與科學依據(jù)，試圖推進我國高校信息公開理論體系的建設(shè)。我們認為，高校信息公開涉及到信息管理學、法學、教育學、政治學、政策學、經(jīng)濟學和公共管理學等多個領(lǐng)域，相關(guān)學科知識可以從不同角度為高校信息公開研究提供充實的理論基礎(chǔ)。

1 高校信息公開的政治學理論基礎(chǔ)

高校信息公開是實現(xiàn)現(xiàn)代大學治理的重要途徑，需要依賴一定的政策、法律和制度的手段來實現(xiàn)，人民主權(quán)理論和政策工具理論為高校信息公開研究奠定了重要的政治學理論基礎(chǔ)。

1.1 人民主權(quán)理論

人民主權(quán)觀念最早萌芽于14世紀的意大利。根據(jù)盧梭的社會契約論，國家是根據(jù)人們訂立的契約建立的，大家必須服從公意，公意即為最高權(quán)力，即主權(quán)，主權(quán)應(yīng)當屬于人民。我國也在1949年《中華人民共和憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”憲法學家列文斯丹教授把對人民主權(quán)和自由的保障定義為對政治權(quán)力的一種垂直制衡機制。美國《信息自由法》序言這樣寫道：“如果要實現(xiàn)民有、民治、民享，那么人民就必須能夠詳細地了解相關(guān)信息。”因為沒有任何事物比秘密更能損害民主[1]。

人民是主權(quán)的享有者。依照人民主權(quán)理論，政府機構(gòu)既然從事的是公務(wù)活動，就負有向國家權(quán)力的主人公開其掌握的公共信息的義務(wù)，政府及相關(guān)公共企事業(yè)單位必須及時公開政府及事務(wù)信息，自覺、自愿接受授權(quán)者的監(jiān)督。信息公開是為了保障公民的權(quán)益，增進公民的利益，接受人民的監(jiān)督；信息公開能夠有效地消除行政權(quán)力擴張所帶來的危險性，有助于體現(xiàn)對人的自由尊重，從而使得國家和人民在信息的獲取與利用上達到利益的均衡。那么，作為政府信息公開的必要組成部分，高校在各類活動中必須將所獲得的信息采取最低成本、最為便捷的方法，確認無誤地公開給大眾，維護公民權(quán)益。

1.2 政策工具理論

政策工具目前已經(jīng)成為公共管理和政策科學的重要研究領(lǐng)域，無論是學術(shù)界還是實踐界，在公共行政學還是政策科學領(lǐng)域，政策工具理論都以其強大的解釋力和廣泛的應(yīng)用性獲得了普遍關(guān)注[2]，政策工具研究的核心就是“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨椋瑢⒄呃硐朕D(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實”[3]。基于政策工具層次的寬泛性，政策工具有時候與政策本身難以涇渭分明：特定的政策工具從某一層面上看是一項政策，但從更高層面看又只是上層政策的一個工具；從另一角度看，政策（政府）工具既指政府用于改善內(nèi)部流程和管理方式的機制，又包括政府提供公共管理和公共服務(wù)的機制。對于高校信息公開而言，政策工具理論的引入一方面使高校內(nèi)部體制改革的理念和戰(zhàn)略能夠落實到操作層面，另一方面使得高校管理與服務(wù)的多元化機制得以實現(xiàn)。

2 高校信息公開的法學理論基礎(chǔ)

高校信息公開的法學理論基礎(chǔ)涉及到公民受教育權(quán)、知情權(quán)、信息獲取權(quán)等等。

2.1 公民受教育權(quán)

高校不同于政府，高等教育具有社會公益性和個人權(quán)利性的雙重屬性。為保障高等教育公益目的和個人權(quán)利的全面實現(xiàn)，世界各國無論教育體制如何，均確認高等教育系具有公共性質(zhì)的事業(yè)。高校資金來源渠道之一是公共財政投入，從國家資源和社會資源投入者的角度看，國民作為納稅人，享有公共信息的知情權(quán)。隨著教育的普及，每個公民接受高等教育的機會增加了，但是公民高等教育權(quán)受保護的程度卻存在降低的危險。從受教育者角度說，充分的信息可以幫助他們更好地實現(xiàn)受教育權(quán)。高等教育服務(wù)具有無形性、非標準性、消費服務(wù)與參與生產(chǎn)的同時性等特點，消費者不僅對信息的真實性和服務(wù)質(zhì)量難以進行判斷，還要由自己承擔服務(wù)質(zhì)量的風險責任[4]。要保證大學生現(xiàn)實及潛在的受教育權(quán)益順利、充分地得以實現(xiàn)，教育信息的自由流通是先決條件。

現(xiàn)代大學制度的核心是在政府的宏觀領(lǐng)導下，面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。高校信息公開有利于厘清政校關(guān)系，強化政府法律監(jiān)督，保障師生和社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)其參與權(quán)和表達權(quán)，優(yōu)化大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，降低行政成本，提高學校運行效能，是推動高等教育改革的重要制度[5]。高校依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)行使相應(yīng)辦學自主權(quán)和行政管理權(quán)，其性質(zhì)為公權(quán)力，它直接關(guān)系到教育法律關(guān)系另一方主體——學生受教育權(quán)的實現(xiàn)。建立高校信息公開機制，是鏟除高校公權(quán)力異化現(xiàn)象的當務(wù)之急，更是保障學生受教育權(quán)的充分實現(xiàn)及依法治校的根本需要。在現(xiàn)代法治社會，高校信息公開制度被很多發(fā)達國家視為保障學生受教育權(quán)實現(xiàn)的有效方式[6]。

2.2 公民知情權(quán)

知情權(quán)，又稱為知悉權(quán)、了解權(quán)，由美國新聞編輯肯特·庫泊（KentCopper）在1945年1月的演講中首次提出來的，其基本含義是社會公眾有權(quán)知道他所應(yīng)該知道的事情，保障公民獲取信息的權(quán)利[7]。1946年，聯(lián)合國大會通過第五十九號決議，知情權(quán)被列為最基本人權(quán)之一。隨后，1948年的《世界人權(quán)宣言》明確闡述了知情權(quán)，其中第十九條規(guī)定：人人都有權(quán)享有發(fā)表意見的自由，包括持有主張并且不受干涉的自由，不論國界尋求、接受和傳遞信息的自由[8]。“知情自由”與“知情權(quán)利”是知情權(quán)的兩個組成部分。知情自由是指根據(jù)法律規(guī)定公民、法人及其他團體不受妨害地獲得信息的自由；知情權(quán)利是指根據(jù)法律規(guī)定公民、法人及其他組織向國家機關(guān)、公共機構(gòu)，以及其他公民、組織請求公開信息的權(quán)利。

從性質(zhì)上分析，知情權(quán)一般被認為是一種民事權(quán)利和政治權(quán)利、社會權(quán)利的綜合體，但更多地體現(xiàn)為政治權(quán)利和社會權(quán)利方面。作為民事權(quán)利，它主要體現(xiàn)在公民對個人信息的知情權(quán)方面，這是民事主體人格權(quán)的一部分。作為政治權(quán)利和社會權(quán)利，主要體現(xiàn)在公民和政府關(guān)于信息公開的權(quán)利分配方面，這里不僅僅是公民單方的個體，而且重要的是作為公共權(quán)力主體的政府，他們之間的權(quán)利和權(quán)力的分配，已經(jīng)帶有了政治屬性[9]。知情權(quán)還是公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的題中應(yīng)有之意。公民個人需要足夠多的信息增長知識、形成和發(fā)展人格。尤其在現(xiàn)代社會中，信息如同空氣和水一樣對人們時刻不可或缺，已成為人們活動的基礎(chǔ)和動力，每個人都需要大量信息來判斷自身的處境并做出選擇。同時，現(xiàn)實生活中存在著大量與個人生活息息相關(guān)的信息，諸如自然環(huán)境、社會治安、政府決策等，直接影響甚至威脅著個人的生存與發(fā)展。只有充分了解這些信息，公民才能采取各種手段予以應(yīng)對[10]。

我們可以看出，知情權(quán)的實現(xiàn)不但要靠自己主動獲取信息，還要依靠相關(guān)部門公開信息，這關(guān)系著知情權(quán)的順利實現(xiàn)。高校信息關(guān)乎學生、家長、教師、公眾等諸多相關(guān)主體的利益取得及生存發(fā)展空間拓展，高等學校主動公開信息以及提供依申請公開信息，目標就是為了保證利益相關(guān)者的知情權(quán)得以充分實現(xiàn)。

2.3 公眾信息獲取權(quán)

信息獲取權(quán)是知情權(quán)的重要組成部分，信息公開是知情權(quán)的基本保障，沒有信息公開，知情權(quán)就流于形式和空談，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)更無從談起。信息公開的根本目的是保障公民的信息獲取權(quán)利。只有承認公民的信息獲取權(quán)利，并以此為立法基礎(chǔ)，信息公開才有其實質(zhì)性的意義[11]。英國《信息公開法》（2002年第36章）第一部分的開篇語是“信息的權(quán)利”，第一條款名稱為“獲取公共當局擁有信息的一般權(quán)利”。加拿大的信息公開法名為《信息獲取法》，該法直接提及“獲取信息的權(quán)利”：“本法的目的是要擴大目前加拿大法律，以提供獲取在政府機構(gòu)控制下的已記錄的信息的權(quán)利。”克羅地亞的信息公開法的法律名稱中包含了“獲取權(quán)利”一詞，名為《信息獲取權(quán)利法》。該法指出“獲取信息的權(quán)利，對于執(zhí)行和保護公眾知情的利益與權(quán)利、確保一個自由和民主的社會、確保政府制度的透明和公開的目的是必要的”。公眾對高校信息公開知情權(quán)的落實，更實質(zhì)地體現(xiàn)在信息獲取權(quán)的實施，因而高校信息公開政策與制度設(shè)計的核心，應(yīng)當是保障利益相關(guān)者的信息獲取權(quán)。

3 高校信息公開的管理學理論基礎(chǔ)

高校信息公開的管理學理論基礎(chǔ)包括企業(yè)管理理論中的利益相關(guān)者參與治理理論、信息管理理論中的信息資源共享理論等等。

3.1 利益相關(guān)者參與治理理論

利益相關(guān)者本是經(jīng)濟學和企業(yè)管理中的概念，隨著現(xiàn)代大學治理理念的發(fā)展而延伸至高等教育領(lǐng)域。利益相關(guān)者理論推翻了傳統(tǒng)公司法理論中以股東利益為中心的觀點，認為公司是一種集多種利益相關(guān)者的利益于一身的組織，如股東、員工、客戶、消費者、分銷商等，因而公司應(yīng)當考慮這些主體參與公司治理及利益實現(xiàn)的途徑。大學也是如此，大學治理涉及到眾多利益主體，構(gòu)建現(xiàn)代大學制度的重心是完善大學與社會的聯(lián)系環(huán)節(jié)，建立有效的社會參與大學管理機制[12]；因而應(yīng)通過信息公開等機制，實現(xiàn)這些利益主體的利益。美國學者羅索夫斯基在其出版的《美國校園文化——學生、教授、管理》一書中列舉出大學的四類群體，即大學利益相關(guān)者，并按照重要程度劃分為四個層次：第一層次是教師、行政主管和學生，為大學最重要的群體；第二層次是董事、校友和捐贈者，為大學重要的利益相關(guān)者；第三層次是政府等“部分擁有者”的利益相關(guān)者；第四層次是大學利益相關(guān)者中的邊緣部分，即市民、社區(qū)、媒體，是可以納入次要層次的利益相關(guān)者[13]。不論這種劃分的科學性如何，反映的本質(zhì)是現(xiàn)代大學治理已經(jīng)不僅是大學自己的事情，諸多利益相關(guān)者都參與著大學的治理并影響著大學的政策、規(guī)劃、愿景及實施手段。高等教育作為一個領(lǐng)域，涉及學生和教職工等直接利益群體；高等教育作為一項公共事業(yè)，又具有很強的效用外溢性，涉及整個社會[14]。利益相關(guān)者只有掌握必要的信息才能介入大學治理，為此高校需要建立一個完善的信息溝通機制，讓利益相關(guān)者及時地獲取學校的教育管理與社會服務(wù)信息，彰顯現(xiàn)代大學制度的核心特征[15]。制定并實施信息公開政策、構(gòu)建信息公開制度、導入社會參與機制并建立利益相關(guān)者參與邏輯下的共同治理模式，是現(xiàn)代大學制度建設(shè)的精髓。

3.2 信息資源共享理論

在當今的信息時代，信息公開不僅具有民主價值，同時還具有信息資源共享從而降低獲得信息成本的經(jīng)濟價值，為信息資源共享提供了管理方面的保障。信息公開工作的開展涉及各個職能部門，有利于打破部門之間的信息壟斷，其運作實踐需要建立部門之間協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)信息資源的共享。在傳統(tǒng)模式下，信息壟斷是普遍現(xiàn)象，各部門極力維護自己對信息的獨占權(quán)，一是信息意味著權(quán)力和利益，二是信息也意味著業(yè)績，因此各個部門都不愿意將作為業(yè)績的信息進行共享。只有實現(xiàn)信息資源共享，才能推進信息的有效利用，產(chǎn)生更大的信息價值；利用信息利用服從于收益遞增規(guī)律（increasingreturn），即信息被利用得越充分，其產(chǎn)生的收益就越大[16]。信息公開是信息共享的基礎(chǔ)，而信息共享是信息公開的結(jié)果與目的，高校信息公開本身就是要實現(xiàn)最大范圍的信息共享，因而高校信息公開運作機制設(shè)計中，應(yīng)當重點關(guān)切信息共享的實現(xiàn)方式和途徑。

4 高校信息公開的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)

高校信息公開的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)是信息不對稱理論和博弈論。

4.1 信息不對稱理論

信息不對稱概念來源于微觀信息經(jīng)濟學，同時廣泛地存在于社會政治、法律、管理等領(lǐng)域之中，是指決策所依賴的信息在其相對應(yīng)的組織、個體之間呈現(xiàn)不對稱、不均勻的分布狀態(tài)，即一方占有的信息的數(shù)量和質(zhì)量優(yōu)于另一方[17]。傳統(tǒng)的經(jīng)濟學理論是假設(shè)市場交易雙方具有對稱的信息，即在市場交易過程中消費者和生產(chǎn)者都擁有做出正確決策所需要的信息。但是，在實際交易過程中，雙方所掌握的信息往往是不對稱的，這必然影響市場交換、經(jīng)營及決策，當這種負面作用達到一定程度時就會導致市場混亂。交易雙方在交易前后分別發(fā)生的道德風險和逆向選擇，將進一步降低市場運行效率。據(jù)此，Michael Spence設(shè)計出“信號傳遞模型”，提出在市場中具有信息優(yōu)勢的個體可以將“信號”準確無誤地公開給處于信息劣勢的個體，以有效克服市場信息不對稱的問題[18]。

在信息不對稱的背景下，如何在制度上進行適當?shù)脑O(shè)計，減少擁有信息優(yōu)勢的人利用信息優(yōu)勢損害公共利益，就非常必要，信息不對稱問題的解決關(guān)鍵在于信息的公開機制[19]。高校信息具有較強的公共性，需要建立公開機制，打破高校與利益相關(guān)者之間的信息不對稱，同時降低信息交易的成本。如果高校信息公開不完善，社會公眾就難以獲得高校活動的完全信息，無法有效地觀測和監(jiān)督高校的信息行為，從而導致信息不對稱的現(xiàn)象。解決高校信息不對稱問題的根本方法就是高校信息公開，高校是信息公開過程中的核心環(huán)節(jié)，是擁有信息優(yōu)勢的行為主體，其實行面向利用相關(guān)者的有效信息公開，有利于信息流以高校為核心順暢地輻射到政府、社會、個人信息受體，促進信息資源的擴散與有效利用。

4.2 信息交易及其成本理論

在經(jīng)濟學中，信息不只是對交易的一種支持（對經(jīng)濟交換的外部支持），而且信息本身也可作為交易（經(jīng)濟交換）的對象，信息在交易中實現(xiàn)其價值，而交易又構(gòu)成了信息創(chuàng)造和信息應(yīng)用的推動力。由高等學校記錄保存的高校信息，也需要傳播、需要交易，它只有在與利益相關(guān)者的分享之中才能體現(xiàn)其價值、發(fā)揮其功效；在這種交易關(guān)系中，高校居于信息優(yōu)勢地位，是信息提供者和信息傳送者，而利益相關(guān)者從高校獲得信息，基于信息做出工作、學習、生活的安排，高校和公民都可從這種信息交易中獲得合法的交易好處。另一方面，由信息革命帶來的新技術(shù)增加了政府處理和傳送數(shù)據(jù)的認知能力，極大地降低了處理信息資源、進行信息交易的成本，但由于信息的提供總會存在著成本問題，因而信息的收集、處理和傳遞是需要成本的；當然，在高校信息公開的實踐中，如果利益相關(guān)者獲取信息的過程過于繁瑣，也會無形中增加獲取高校信息的成本，這種情況實則是一種變相的信息不公開[20]。高校信息公開中的收費機制設(shè)計，需要考慮這種信息交易過程及其成本核算。

5 高校信息公開的教育學理論基礎(chǔ)

在當代，大學已走進經(jīng)濟與社會發(fā)展的中心位置，更多的生產(chǎn)主體和消費主體參與了爭奪高等教育價值取向主導權(quán)的博弈[21]，大學的各種利益相關(guān)者之間形成了更加復雜的價值關(guān)系。現(xiàn)代大學治理理論即是伴隨著現(xiàn)代大學制度的建立而興起發(fā)展，并在這種不斷演化的利益博弈中日趨成熟的現(xiàn)代教育學思想，它為高校信息公開理論構(gòu)建與實踐運行奠定了重要的教育學理論基礎(chǔ)。

5.1 完善的大學治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學制度的核心

大學治理可以理解為大學中包括兩個體系，即基于法律權(quán)威的行政體系與基于專業(yè)權(quán)威的教師體系，大學治理就是為實現(xiàn)兩個體系的微妙平衡而設(shè)計的結(jié)構(gòu)和過程。完善的大學治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學制度的核心，信息公開則體現(xiàn)了現(xiàn)代大學制度的內(nèi)在規(guī)定性。大學治理實際是為實現(xiàn)大學目標而設(shè)計的一套制度安排，它給出大學各利益相關(guān)者的關(guān)系框架，為大學的目標、原則、決策方式、權(quán)力的分配確定規(guī)則，主要內(nèi)容是設(shè)計效率實現(xiàn)的機制，通過大學各利益相關(guān)方追求自身目標的活動而實現(xiàn)整體的效率[22]。因此，大學作為重要的社會公共部門，應(yīng)以其獨特的學術(shù)性本質(zhì)發(fā)揮重要的社會功能，通過適應(yīng)、服務(wù)、引領(lǐng)社會獲得自身存在和發(fā)展的基礎(chǔ)；其中，通過強化社會監(jiān)督完善大學治理的重要途徑之一是實質(zhì)性地擴大高校信息公開度，高校只有充分保障公眾對于高校發(fā)展狀況的知情權(quán)，才能更好地接受社會各界和廣大人民群眾的社會監(jiān)督，這也是現(xiàn)代大學制度構(gòu)建中高校應(yīng)以承擔的重要社會義務(wù)。

5.2 社會責任與公信力是現(xiàn)代大學治理理念的外在體現(xiàn)

建立現(xiàn)代大學制度的根本目的是為了實現(xiàn)大學的學術(shù)責任與社會責任的和諧，高校信息公開則是現(xiàn)代大學治理理念中大學社會責任的一種承擔和體現(xiàn)方式。所謂大學社會責任，是指大學作為探索與傳播高深知識的學術(shù)組織，基于對大學使命的深切體認與大學職能的充分發(fā)揮，旨在引領(lǐng)人類社會進步的責任；主要包括保證高等教育公平、質(zhì)量與社會適切性，探索知識并將知識應(yīng)用于社會，促進人類社會進步與可持續(xù)發(fā)展等一系列理念與實踐組成的內(nèi)容體系[23]。大學承擔社會責任的內(nèi)因是大學自身發(fā)展訴求，外因是社會利益相關(guān)者的利益訴求。大學社會責任的存在源于大學的本質(zhì)屬性，是大學人才培養(yǎng)和學術(shù)發(fā)展的屬性和使命使然，這是多樣性發(fā)展的世界各國大學具有共性，使大學蘊含著重要而獨特的社會責任，并因此區(qū)別于其他社會組織[24]。另外，作為一種制度創(chuàng)新設(shè)計，大學治理可以從信任的源頭上把握和提升大學公信力。高等教育作為一種特殊的公共產(chǎn)品，不僅能使受教育者直接受益，也能產(chǎn)生長遠的社會效益和經(jīng)濟效益，這就為公眾認同高等教育建立公信力奠定了基礎(chǔ)。良好的公信力不僅有利于促進高等教育的可持續(xù)性發(fā)展，而且能夠給各個高校帶來顯著的競爭優(yōu)勢實現(xiàn)價值增值；不僅能夠有效保障社會公眾的教育權(quán)益，而且可以積極推動和諧社會、誠信社會的有序建構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)時代高等教育公信力提升的途徑之一是增加辦學的透明度，這就要求高校建立并拓展信息公開機制，主動搭建多元化的網(wǎng)絡(luò)互動交流平臺，以最大限度地消解各利益主體由于矛盾、認知偏見、價值偏差等所帶來的不信任感[25]。

此外，高校信息公開還涉及到高等學校在新型社會結(jié)構(gòu)中的形象塑造，涉及到新聞輿論的評價與監(jiān)督，涉及到高校信息公開與保密的利益博弈等，因而，社會學、新聞傳播學、博弈論等學科理論，也都分別從不同角度為高校信息公開提供著理論基礎(chǔ)上的支撐。

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馬海群黑龍江大學信息管理學院院長、教授。黑龍江哈爾濱，150080。

Research on the Theoretical Basis of University Information Disclosure

Ma Haiqun

The theoretical basis of university information disclosure is the important part of the university information disclosure theoretical system.This paper discusses respectively the theoretical basis of political science,the science of law,management science,economics and education science on the university information disclosure from the perspective of the different disciplines.

Universities and colleges.Information disclosure.Theoretical basis.

G258.6

2014-01-10 編校：劉勇定）

*本文系國家社科基金項目“高校信息公開制度的構(gòu)建與績效評價”（項目編號：11BTQ028）、黑龍江省自然科學基金項目“大學信息公開政策的構(gòu)建與評價研究”（項目編號：G201010）、黑龍江省高等教育學會“十二五”教育科學研究規(guī)劃課題“現(xiàn)代大學治理與高校信息公開制度建設(shè)”（項目編號：HGJXH B1110485）、黑龍江大學創(chuàng)新團隊支持計劃（項目編號：Hdtd2010-24）系列研究成果之一。