“適度進口”考驗新型糧食安全戰(zhàn)略

邵海鵬

適度進口的底線，是我國的糧食進口量，尤其是不影響低收入國家的糧食安全。同時還要擴大農(nóng)業(yè)國際合作，開展境外農(nóng)業(yè)投資，提高全球糧食產(chǎn)量，增加糧食供給，為全球糧食生產(chǎn)作出貢獻。

5月16日，在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心和中國農(nóng)業(yè)資源基金共同舉辦的中國糧食安全與供給保障高層研討會上，國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強說，關于糧食安全的討論，時間不下20年。

“適度進口”問題在會上被一度熱議，程國強認為，在不傷害國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的基礎上，“適度進口”能夠優(yōu)化國內(nèi)消費市場結構，但其底線還是糧食安全。

整體糧食安全形勢樂觀

在去年5月的一次學術討論中，學者曾經(jīng)提到我國的糧食安全需要重塑邊界，不能無限制。當時的討論談到，糧食安全應該考慮四個邊界：產(chǎn)品邊界、資源邊界、市場邊界、歷史邊界。

當時的論調在國內(nèi)糧食專家間引起了較大分歧和爭論。程國強認為，我國的糧食安全應該有升級版，即立足國內(nèi)、全球供應、突出重點、有保有放。

產(chǎn)品邊界指產(chǎn)品結構要有重點，保口糧安全，主要是小麥和水稻；資源邊界是在國內(nèi)資源無法滿足需求的條件下，要向境外延伸；市場邊界是除了國內(nèi)市場，還要統(tǒng)籌國際市場；歷史邊界旨在考慮子孫后代。

隨后，去年年末，關于糧食安全新戰(zhàn)略，中央經(jīng)濟工作會議提出“20字方針”，即以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐。

之所以要這樣，程國強表示，隨著經(jīng)濟實力的增加，中國需要做好在今后的五年或者十年，不可避免地成為世界經(jīng)濟老大的事實。在這個背景下，中國的糧食安全新戰(zhàn)略今后還要繼續(xù)升級。不能僅僅局限于國內(nèi)，而應該是全球視角。

1996年，官方公布《中國的糧食問題》白皮書，首次提出糧食自給率要達到95%以上。2008年，《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008~2020年)》再次確認糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上。

就目前而言，中國已經(jīng)實現(xiàn)糧食總產(chǎn)量的十連增，中國的糧食總產(chǎn)量首次超過6億噸。國家糧食安全保障能力也進入新階段。

在5月16日的研討會上，全國政協(xié)委員、國家糧食局原局長聶振邦表示，由于國際糧價偏低，導致大量外國糧食進口，加之國內(nèi)豐收，使得國內(nèi)糧食庫存充裕，東北地區(qū)玉米庫存爆滿，南方地區(qū)的庫存也很多。

程國強說，目前國內(nèi)的玉米和水稻的庫存是歷史上最多的時期，庫存的個別品種甚至達60%~70%。也就是糧倉里面的糧食夠全國人民吃半年以上。“這樣的庫存儲備，說明我國整個糧食安全形勢處在比較好的時期。”

新型糧食安全戰(zhàn)略的創(chuàng)新

銜接中央經(jīng)濟工作會議，今年的“一號文件”提出相對具體的實現(xiàn)路徑。程國強認為，這其中有多處創(chuàng)新的地方。

比如，重新界定了糧食安全的內(nèi)涵和邊界，明確了保障重點，即確保谷物基本自給、口糧絕對安全。相較于上述白皮書提到的基本方針，過去10多年的進口實踐也證明，已經(jīng)沒有辦法來保全部。部分品種是可以通過進口來調劑的。

其次，相較于過去糧食安全方針，“一號文件”將國際資源作為國內(nèi)生產(chǎn)必要補充，只起品種、豐缺調劑和區(qū)域平衡的作用，但是實踐證明，良好的進口對于緩解國內(nèi)壓力、確保國內(nèi)糧食安全具有重要意義。

“最近十幾年的進口，折算約節(jié)省10億畝資源。盡管這些進口對國內(nèi)的市場和生產(chǎn)都有一定的沖擊，但是從整體來看，對我國糧食增產(chǎn)、糧食供給，它的好處大于所帶來的損失。”程國強說。

值得注意的是，它還淡化了模糊處理糧食自給率數(shù)量標準。在現(xiàn)有政策下，對主糧也有對外開放的門縫。比如小麥的進口關稅配額有960多萬噸，玉米720萬噸，大米有530萬噸。

“在目前的條件下，意味著國外產(chǎn)品有進入國內(nèi)市場的商業(yè)條件，如果它進來的話，它在我們國內(nèi)消費市場里面就會占一定的比例。比如口糧進口占消費總量就會達到6%。”程國強進一步解釋說，口糧絕對安全，并不意味著，要求百分之百自給。本質上應該是進口是可控的，是在允許范圍內(nèi)的進口。

目前，我國三大主糧的凈進口已經(jīng)常態(tài)化。其中原因歸結于多個方面，有品種調劑，有需求旺盛，也有糧價倒掛。農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司司長曾衍德對此的解釋是，豐收并不意味著不進口。

國內(nèi)外糧價倒掛已是現(xiàn)實，2010年以來，我國糧食價格高于國際市場離岸價格，從降低成本考慮，企業(yè)開始適當申請進口糧食。2013年第三季度國內(nèi)小麥、玉米、晚秈稻價格，比國際市場離岸價分別高50%、55%、66%，比配額內(nèi)進口繳稅后價格分別高5%、6%、25%。

“在國際糧價低的時候，適時適量進口一些糧食，也是有效利用國際市場和資源，減輕國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力、彌補國內(nèi)供求缺口的可行途徑，既符合我國國情，也順應農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國際化的趨勢。”曾衍德曾說。

適度進口的底線在哪里

至于中央提到的“適度進口”，程國強解釋道，包括三層含義。一是進口規(guī)模要適度。雖然沒有量化指標，但要控制總量，適度增加。既要避免國際價格的波動，還要防止國家市場，特別是發(fā)展中國家的糧食進口國的需求。

二是進口品種和渠道要多元。目前我國的進口結構相對單一。比如大豆，主要集中在美洲。如果開辟黑海地區(qū)，或者其他品種，來對沖美洲的進口，自然就可以化解對國內(nèi)市場的影響。

三是進口方式要多樣。目前討論的進口，其實是一種直接貿(mào)易。但是在“適度進口”這個概念上，應該是從現(xiàn)在開始，要有全球視野，通過貿(mào)易協(xié)定，通過互惠的關系，進行直接貿(mào)易。同時更重要的是建立起供應鏈，從倉儲、物流開始，到港口、碼頭等。

當然，適度進口的底線在哪里呢？程國強說，未來作為世界上最大的經(jīng)濟體，中國的進出口貿(mào)易、投融資行為都將對全球產(chǎn)生影響。因此在機制設計上要考慮，不能威脅到全球，尤其是發(fā)展中國家的糧食安全。

“適度進口的底線，是我國的糧食進口量，尤其是不影響低收入國家的糧食安全。同時還要擴大農(nóng)業(yè)國際合作，開展境外農(nóng)業(yè)投資，提高全球糧食產(chǎn)量，增加糧食供給，為全球糧食生產(chǎn)作出貢獻。”程國強說。

其次，適度進口應避免國際糧價大幅度波動對國內(nèi)的沖擊。程國強說，如果規(guī)模過大，沒有防控的話，這種波動就很容易對國內(nèi)市場形成影響，因此“適度進口”要多元化、多品種、多渠道。中國應該考慮像美國一樣，逐步轉移全球大宗商品交易中心。從北美向亞洲轉移，特別是向中國轉移。

最后，適度進口不能傷害國內(nèi)糧食的生產(chǎn)能力。規(guī)模過大的進口，將會沖擊國內(nèi)市場，如何考慮這種影響，也是貫徹新戰(zhàn)略需要重點考慮的內(nèi)容。

程國強總結道，未來要實施“五位一體”的全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略。這包括發(fā)展中國家增加產(chǎn)量，可預期的直接貿(mào)易，海外投資的供應鏈，財務投資，兼并收購海投供應鏈體系，最終要建立全球大宗商品交易中心。