我國信訪制度中的非正常上訪問題研究

摘 要：信訪制度一直作為公民政治參與和權利救濟的一種方式，發揮它不可替代的作用。但是，隨著社會的轉型和經濟的發展，一些深層次的矛盾如意凸現，信訪制度出現了很多漏洞和弊端，尤其是備受關注的非正常的上訪問題，嚴重影響了社會的和諧和穩定。因此，本文對非正常上訪問題予以闡述，分析出現這種現象的原因，并提出相應的解決策略。這對信訪問題的解決和信訪制度的和諧發展具有重要意義。

關鍵詞：信訪制度；非正常上訪；權利救濟

上訪對大多數國人來說并不陌生，成百上千人到省市和中央“信訪辦”，甚至政府部門上訪，幾乎成為中國特色之一。從廣播到電視、從報紙到網絡、從街談到巷議，我們經常可以聽到有關上訪的事情。

自2003年出現的“信訪高潮”，還有這些年愈演愈烈的群體性上訪、拆遷上訪，以及媒體報道的極端上訪案例，使得非正常上訪問題成為國家、學界的又一難題。

1 非正常上訪概念

所謂非正常上訪是指上訪人在不通過正常信訪渠道和信訪程序到國家規定的場所反映問題，而是采取蓄意的、過激的、相關法律法規明確限制或禁止的、甚至是違法犯罪的方式的信訪行為。主要包括纏訪、鬧訪、重訪、越級上訪、集體上訪、多頭上訪。正常上訪和非正常上訪的界定，是立法機關根據公共利益所需要的信訪秩序運用法律法規來規定的。正常上訪就是合法的，非正常上訪就是違法的。非正常上訪的表現是法律規范要求信訪人不作為而信訪人作為，法律規范要求信訪人應作為而信訪人不作為的行為。

2 非正常上訪的原因分析

2.1 非正常上訪的根本原因

美國政治理論家亨廷頓曾指出：“一個高度傳統化的社會和一個

己經實現了現代化的社會，其社會運行是穩定而有序的，而一個處在社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化之中的社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩。”我國正處于社會經濟政治體制轉型與社會快速發展時期，新時期的經濟發展模式、利益分配方式與原有社會發展格局之間矛盾凸顯。

2.2 非正常上訪的客觀原因

1、信訪部門權力有限，責重權輕

我國信訪部門是政府辦公廳管理，不是單獨序列的國家機構，它幾乎沒有掌握哪怕是一項獨立的權力[1]，其處理信訪事項的權能十分有限。但是，在實際工作中信訪工作部門卻被要求踐行多方面、多層次的工作內容。這樣的發差使信訪部門承受著巨大的壓力，一方面，他們承載著國家和人民的希冀，另一方面限于自身職能范圍的限制，無法滿足接受下來的各方面訴求。最終政府部門在這種權責倒置的狀態下逐漸失去了權威和價值。

2、司法與信訪功能錯位，人治色彩濃厚

在信訪制度設立之初，政治溝通是信訪工作的主要工作定位，信訪工作的側重點是“問題處理”和“群眾監督”。自20世紀80年代起，信訪的政治參與和信息傳達功能逐漸讓位于糾紛解決功能。這也就是說，“由于信訪制度是在司法制度之外再同時建立一種與之并行的糾紛解決機制，這就為民眾排斥司法對司法制度的利用、賦予行政以準司法全及干預司法活動提供了可能。” [2] 這樣會使民眾把希望寄托在行政首長的指示上，強化了長官意志，揚人治抑法治。

3、現有的信訪系統的激勵、考核標準不合理

一方面，我國信訪制度考核中責任追究體系缺失，客觀上助長了基層干部在處理信訪問題時采取行政不作為或消極行政作為。另一方面，信訪系統內部考核和激勵單純以信訪絕對量的多少作為衡量工作的指標，按照信訪量給各地排名。所以，為了減少當地非正常上訪的數量，在國家和地區敏感時段對重點信訪人采取“堵”、“截”、“攔”等極端手段和措施，以防止其越級進京無序上訪，甚至很多當地的信訪機構花錢買平安。這樣只能暫時掩蓋矛盾，給重信重訪留下隱患。

4、司法、行政訴訟和行政復議等權利救濟方式成本過高

從官方和調查得出的結論表明過半的上訪者是農民這類弱勢群體，他們即不了解法律知識，也負擔不起高昂的律師服務。在這種情況下，所謂的公平正義對于普通人民來說也就成了一件可望而不可及的奢侈品。相比之下，信訪開辟了一條不一樣的通道，只要有耐力，事情就有可能得到回應和解決。因此，為了花最少的錢而達到最佳的結果，許多人就選擇走上訪這條路。

2.3 非正常上訪的主觀原因

1、上訪人的心理原因

（1）清官情結

“官本位”是我國歷史遺留的封建傳統，至今在我們的社會生活中仍然有著很深的影響。一些群眾還有著深厚的“人治”思想，“清官”情結，在遇到利益爭端，感覺受了不公正待遇，往往尋求“青天大老爺”做主，信“訪”不信“法”。

（2）從眾心理

由于不少人抱有“人多力量大”、“法不責眾”的錯誤觀念，集體上訪，引起政府的重視。而現實中確有一些通過非正常上訪吸引了社會的關注，獲得了高額的利益回報，于是大家紛紛效仿。今年來有城市拆遷引發的集體上訪事件愈演愈烈。

（3）僥幸心理

由于政府的法規政策除了講究合法，同時也強調合情合理，也就是有一定的彈性。當前各級政府十分重視維穩工作，一些群眾抓住了政府部門怕上訪的心理，認為上訪就有人會管，自己的問題就更容易解決。

2、上訪人法律信仰缺失

五千年的傳統文化導致公眾法律信仰的缺失。“人治”長期凌駕于“法治”之上，法律信仰危機己嚴重阻礙了中國的法制化進程。出現信訪問題的人們，一般是弱勢群體，他們不信任法律，認為法律是當權者制定的，是維護處于社會強勢方利益的工具。

3 非正常上訪問題的解決對策

3.1 加強信訪部門的權力，轉變信訪部門職能

進一步賦予信訪部門必要的權力，改變目前大部分地方黨政信訪機構兩塊牌子一套班子的設置，將黨政信訪機構分離開來。我國雖頒布了《信訪條例》，但它是屬于行政規章，規范性有限，應考慮制定一部全面涵蓋各種類型、系統、級別和部門信訪活動的《信訪法》。轉變信訪部門職能，改變人大信訪機構直接處理各類信訪事項的行政化處理模式，完善和發揮人大代表參與信訪處理的制度，逐漸形成以代表為信訪處理主體的新機制。

3.2 厘清信訪和司法的功能定位

通過不斷削減信訪的權利救濟功能以及增強司法救濟的功能，才能實現“法院的歸法院，信訪的歸信訪” [3]。信訪和司法各司其職。信訪應回歸其政治溝通和政治參與功能，弱化信訪的權利救濟功能，信訪救濟只能作為司法救濟的輔助和補充。

3.3 建立科學有效的信訪考核和責任追究機制

改變按信訪數量對各地進行排名，以減輕地方黨政部門壓力。完善信訪考核的標準，就如報警電話110一樣，我們也可以規定一個這樣的電話，將人民反映的問題集中在一個系統庫，分類管理，按照有理上訪、無理上訪、商談型上訪分好類，將有必要解決的上訪問題發派到基層，明確責任人，將責任量化，變得易于考核，要求其在規定時間內處理，然后反饋到總系統庫并建檔。對于無理信訪問題的定性，要通過公開聽證和媒體參與，謹慎區分，即使終結。

3.4 利用網絡暢通信訪權利救濟渠道

當前很多政府都開通了網站和微博，信訪部門可以在部門網站上專門劃出一個區域供上訪人反映問題，同時信訪部門也可以及時、迅速地了解社情民意，將問題消滅在萌芽階段。

3.5 加強宣傳教育，合理引導上訪人的心理

之所以出現非正常上訪問題很大原因是上訪者的法制意識缺失，在人民群眾中加強法律知識的宣傳和教育，使他們能夠知法、懂法、守法、知道一些基本的法律知識，使糾紛能夠通過法院得到的解決。另外，信訪部門要多組織干部心理學知識培訓，開展信訪人的心理研究，要了解非正常信訪者的心理，然后對癥下藥。

4 結 語

從法律上講信訪制度在當代中國龐大的法律體系中只是一個并不起眼的的制度，但是通過信訪反映的問題，尤其是上訪，它就像一張網的節點，幾乎我國當前所有改革和發展的問題與之都有關聯，通過這一窗口，幾乎可以管窺中國社會大轉型時期的所有矛盾。因此，我們應該正視非正常上訪問題，分析研究問題出現的原因并找到解決問題和緩解矛盾的對策。國家和學界正在朝著這一路徑和軌道前進，任重而道遠，探索和嘗試將會一直進行下去。

參考文獻

[1]國務院辦公廳《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規定》的通知（廳字2000 5號）2000

[2]林喆：“參政權：民主政治的基石”，載《學習時報》2005年5月10日

[3]陳小君：“國際視野下中國信訪制度的功能回歸”，載《信訪于社會矛盾問題研究》2011年第2期

作者簡介

張婉玉（1990-），女，籍貫皖，研究生，研究方向：公共政策分析。