新征程?改革應著力破難

周漢華

新一屆政府成立以來，一方面延續(xù)2001年以來的做法，繼續(xù)分批取消和下放行政審批項目，目前累計已經(jīng)超過300多項，成績斐然。另一方面，針對制約行政審批制度改革的一些老大難問題，著力推進基礎制度建設，形成了項目調(diào)整與基礎制度建設并進的兩條腿走路格局，令人耳目一新。

在行政審批項目調(diào)整方面，新一屆政府的改革舉措有三個鮮明特點：一是調(diào)整項目的頻率高，從去年3月新一屆政府成立到當年年底，先后公布了五批調(diào)整項目目錄，頻率遠遠超過2002年至2004年間每年公布一批的紀錄，保持了改革政策的延續(xù)性和連貫性，加大了政府部門積極推進改革的緊迫感。二是調(diào)整項目的含金量逐步增加，產(chǎn)生了比較好的經(jīng)濟與社會影響。比如，城市軌道交通項目、機場擴建項目、非營運車輛年檢等，都是各界長期呼吁改革的高含金量審批項目，在新一屆政府內(nèi)邁出了可喜步伐。三是調(diào)整項目的方向明確，針對性強，聚焦在投資項目審批與核準、工商登記制度改革、企業(yè)與個人資格資質(zhì)認定等領域，能夠帶來簡政放權的集合效應，實效明顯。

在基礎制度建設方面，從2001年國務院全面啟動行政審批制度改革以來，步伐就一直沒有中斷過。國務院2001年批轉四部門《關于行政審批制度改革工作的實施意見》，2003年制定《行政許可法》，2008年國務院辦公廳轉發(fā)監(jiān)察部等部門《關于深入推進行政審批制度改革意見》等，都在基礎制度建設方面發(fā)揮了重大作用。但是，由于各種原因，行政審批制度改革中一直存在一些老大難問題無法根治，如非行政許可審批項目膨脹，存量與增量脫節(jié)，邊廢邊設，明廢暗設，閉門改革等。

為從源頭上控制新設行政許可，防止邊廢邊設，解決存量與增量脫節(jié)現(xiàn)象，2013年9月，國務院發(fā)布《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》，明確提出，“今后起草法律草案、行政法規(guī)草案一般不新設行政許可”。確需新設的，要進行合法性、必要性和合理性審查論證，并明確由中央編辦集中進行事前審查。為解決閉門改革，明廢暗設等現(xiàn)象，2014年2月，國務院辦公廳發(fā)出通知，要求各部門在門戶網(wǎng)站公開本部門保留的行政審批事項清單，各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批，不得對已經(jīng)取消和下放的審批項目以其他名目搞變相審批，社會各界可以對權力清單提出進一步取消和下放的意見。為徹底解決非行政許可審批事項膨脹現(xiàn)象，2014年4月，國務院發(fā)布《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，要求各部門面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項，于通知印發(fā)后一年內(nèi)予以取消或依法調(diào)整為行政許可，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

面臨的問題與挑戰(zhàn)

十多年來的審批制度改革，一直以取消或者下放審批項目為主線。新一屆政府成立之前，經(jīng)過六輪改革，調(diào)整的審批項目占全部項目的69.3%，本屆政府宣布要對1700余項審批項目取消或者下放三分之一以上。在審批項目調(diào)整方面，目前面臨的主要問題一是已經(jīng)調(diào)整的項目相當部分含金量仍然不足，存在各種形式的“挑肥揀瘦”現(xiàn)象，甚至將責任下放，導致官方總結的數(shù)字與公眾實際體驗脫節(jié)，影響改革的實效和公信力。二是一些取消或者下放的項目存在不到位、不徹底現(xiàn)象，面臨各種實際梗阻。比如，李克強總理在轉變政府職能會議上專門強調(diào)的城市軌道交通審批權的下放，相關部委認為目前下放的只是項目審批權，地方政府要進行城市軌道交通建設，還得經(jīng)中央部委事先審查建設規(guī)劃以及城市線網(wǎng)規(guī)劃，因為各種原因，使得一些地方政府陷入或違規(guī)建設、或慢慢等待審查結果的兩難處境。總理重點關注的事項尚且如此，其他一些取消或者下放的項目也難免存在類似現(xiàn)象。三是目前保留的審批項目含金量大，改革阻力也大，需要繼續(xù)大刀闊斧進行調(diào)整。李克強總理在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話中，要求優(yōu)先取消和下放那些含金量高、能激發(fā)社會創(chuàng)造活力的審批權。現(xiàn)實中，含金量高的項目往往最難改，因此，接下來亟須對保留的審批項目加大改革力度，克服阻力，繼續(xù)推進改革。

在基礎制度建設方面，面臨的挑戰(zhàn)主要有兩個。短期來說，政府提出的具體要求是否能夠很好地得到落實，如一年內(nèi)取消非行政許可審批，以后一般不再增設行政許可或者變相增設行政許可，取消行政審批后加強后續(xù)監(jiān)管制度建設等，將會是很大的挑戰(zhàn)和考驗。長期來說，需要繼續(xù)解決困擾行政審批制度改革的一些深層次問題，包括任務的重要性與推進機制的脫節(jié)、批發(fā)式改革與公眾體驗的脫節(jié)、事后改革方式與事前控制機制的脫節(jié)、合法與合理的脫節(jié)、調(diào)整審批項目與系統(tǒng)制度建設的脫節(jié)等，核心是要建立行政審批制度改革的自發(fā)、長效機制，這樣才能保持改革的長期性與可預期性。

解決問題的建議與思考

總結以往經(jīng)驗，下一步應該從五個方面繼續(xù)推進改革進程。

第一，狠抓落實，提高政策與制度的公信力與執(zhí)行力。對于取消與下放的審批項目，要堅決杜絕“明放暗卡”、“放一半留一半”、“邊放邊收”等現(xiàn)象。對于基礎制度建設提出的具體要求，行政主體務必嚴格執(zhí)行，務求實效，并落實責任追究制度，以確立中央政策權威。為此，需要加大監(jiān)督檢查與行政問責力度，并鼓勵輿論監(jiān)督和各種形式的外部監(jiān)督，形成有效的監(jiān)督體系。同時，持續(xù)、大力推進《行政許可法》實施，充分發(fā)揮法治在行政審批制度改革中的決定性作用。其實，目前困擾行政審批制度改革的深層次問題，在《行政許可法》中都有相應的制度設計，但由于法治權威不足，《行政許可法》規(guī)定的制度無法有效運轉，只能求諸制定新的政策文件，以政治權威與政策資源來推進改革。這種做法雖然在一定階段有必要性，但長遠而言更為根本的解決之道還應該是推動法律的實施，以構建長效實施機制。

第二，以點帶面，更多通過具體領域?qū)徟椖康恼{(diào)整回應公眾迫切需求，推動改革深入。經(jīng)過十多年來多輪審批項目調(diào)整，審批改革方式本身面臨轉型，不可能永遠以大規(guī)模集中調(diào)整審批項目方式推進。實踐表明，這種批發(fā)式改革容易導致“官出數(shù)字”現(xiàn)象，使數(shù)字與公眾體驗脫節(jié)，影響改革的權威性。因此，需要逐步實現(xiàn)從批發(fā)式改革向精細化改革的轉變，抓住公眾關注的重點領域與項目進行集中攻堅，切實解決問題。新一屆政府已經(jīng)淡化了審批項目調(diào)整的批次概念，在聚焦的工商登記、投資審批等重點領域開創(chuàng)了審批制度改革的新格局。剛剛推出的非營運車輛年檢改革，也是精細化改革的典型范例。據(jù)統(tǒng)計，目前國務院部門許可的個人資格有110項，各級政府部門頒發(fā)的資質(zhì)資格證書有229種，名目繁多的資質(zhì)資格認定，抬高了就業(yè)門檻，擋住了不少人的就業(yè)創(chuàng)業(yè)之路。李克強總理多次所講的辦證難問題，因為部門分割導致的各種證書滿天飛現(xiàn)象基本還未觸動，其他領域需要克難攻堅的高含金量審批項目也不少。下一步，應繼續(xù)以精細化改革的方式，推動類似具體領域與項目的不斷突破，并以點帶面，帶動審批制度改革全面向縱深發(fā)展。為此，需要在改革策略、改革動力機制、改革程序、改革技術保障、改革評價標準等方面提供系統(tǒng)支撐，實現(xiàn)深刻轉變。

第三，在行政審批項目調(diào)整的基礎上，抓好后續(xù)的系統(tǒng)制度建設，全面推進行政體制改革與法治政府建設，下好行政審批制度改革的后半盤棋。李克強總理反復強調(diào)，行政審批制度改革是兩個輪子，一方面要放，另一方面要管，只有同時轉起來，政府改革才能順利推進。現(xiàn)實的情況是，雖然放權很不容易，權力放開以后如何能夠管好更難。很多政府管理部門長期只會事前審批與事后罰款兩種手段，不掌握其他管理工具，因此，普遍擔心出現(xiàn)“一放就亂”的結果。很多情況下，正是因為缺乏放開以后能夠管好的智慧，影響到最初的放權決心。為此，需要在改革的推進機制、部門協(xié)作機制、改革政策聯(lián)動機制、中央與地方關系、監(jiān)管方式改革、治理體系現(xiàn)代化等方面下大功夫，以更大的政治智慧全面深化改革，形成有效合力。

第四，妥善處理好改革創(chuàng)新與依法行政之間的關系，切實解決“合法不合理”、“合理不合法”、“依法不行政”等現(xiàn)象，既有效調(diào)動改革者的積極性，又維護法制統(tǒng)一與尊嚴。為此，需要在法治思維、法律制度、責任意識、改革意識、政策水平等方面全面提升，鼓勵復合型、創(chuàng)新型人才脫穎而出，開創(chuàng)行政審批制度改革與全面深化改革的新局面。

第五，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，鼓勵地方在行政審批項目調(diào)整以及后續(xù)制度建設方面大膽探索和嘗試，并建立有效的上下互動機制，及時全面掌握情況，指導、總結、推廣地方改革探索有益經(jīng)驗。

（作者為中國社科院法學研究所研究員）endprint