頁巖氣：不同利益的殊途同歸

□ 李祾譞

頁巖氣產業發展，牽動不同利益主體的利益，聚集多方期盼。

頁巖氣由國土資源部油氣資源戰略研究中心、重慶市國土資源和房屋管理局、中國地質大學（北京）、重慶地質礦產研究院于2009年11月在重慶市彭水縣發現，并聯合申報頁巖氣為“獨立礦種”。2011年國土資源部批準頁巖氣為中國第172種礦產。

頁巖氣作為獨立礦種，被政府、企業等多方利益主體寄托了太多的期望，主要是因為摻雜了太多的利益博弈。

中央政府：常規天然氣增產緩慢，迫切希望天然氣增產

2013年前三季度，中國常規天然氣產量840.20億立方米，同比僅增長1.29%。中國常規天然氣產量2003～2013年的年均增長率為12.05%。2013年常規天然氣產量預計為1120億立方米，較2012年增長0.34%，是15年以來的最低增速。常規天然氣增產緩慢，中國天然氣進入高度依賴進口的時代，到2013年底，中國天然氣對外依存度超過30%。

□ 頁巖氣作為獨立礦種，各方希望頁巖氣開發快速發展。李曉東 供圖

由于體制問題，非常規天然氣發展一直相對緩慢。目前中國非常規資源中起步最早的是煤層氣。但是截至2010年底，全國累計完成煤層氣抽采量為88億立方米，利用量僅為36億立方米，遠遠低于“十一五”的目標。按照“十一五”的規劃，到2010年底，全國煤層氣抽采量應達100億立方米，利用量達80億立方米。目前煤層氣整體利用率偏低。2012年利用率為41.53%，以目前的狀況也難以實現“十二五”的目標。卓創資訊統計數據顯示，中國煤層氣現在有13000多口井，其中中國石油擁有6000口氣井、中聯煤層氣擁有約3000口氣井、晉煤集團擁有接近4000口井，基本呈現三分天下格局。缺乏多樣化的競爭主體，資本惰性必然存在，非常規天然氣增產難度加大。

2008～2012年我國頁巖氣等非常規行業投資和勘探費用不足美國的1/10。目前國內天然氣投資和產量增長仍主要集中于常規天然氣。如何利用好非常規天然氣資源，緩解中國的供需矛盾、提升中國天然氣產量？頁巖氣作為獨立礦種，有特殊的意義。

頁巖氣申報獨立礦種的目的很簡單，就是引入競爭機制。常規油氣資源的開采受到嚴格限制，按照政策只能批給三大石油公司，客觀上形成了油氣領域的壟斷，壟斷帶來的資本惰性不利于中國天然氣產業發展及地方經濟的發展。

為什么不利于地方經濟的發展呢？這主要是源于中國的稅收制度。

地方政府：期盼獨立礦種，提升地方收入

中國地方政府的收入來源有三個方面：稅收收入、中央轉移支付（可以理解為中央對地方的財政撥款）、非稅收收入。其中稅收是地方政府的收入非常重要的來源。

一個頁巖氣開采企業，主要需要繳納的稅費有增值稅（銷售額13%-不含稅采購額×17%）、所得稅[（利潤總額+納稅調整-以前年度虧損）×25%]、營業稅、資源稅（銷售額5%）、城建稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、印花稅、教育附加費。其中增值稅是中央政府的主要稅收來源。

2013年5月國家稅務總局發布《關于油氣田企業開發煤層氣頁巖氣增值稅有關問題的公告》，指出頁巖氣生產以及為生產頁巖氣提供生產性勞務，按照《油氣田企業增值稅管理辦法》（財稅〔2009〕8號文件印發）繳納增值稅。換言之，企業銷售的頁巖氣需要繳納13%的增值稅稅率，頁巖氣地質勘探、鉆井（含側鉆）、測井、錄井、試井、固井、試油（氣）、井下作業、油（氣）集輸、采油采氣、海上油田建設、供排水、供電、供熱、通信、油田基本建設、環境保護等需要繳納17%的增值稅。

增值稅的收入占中國全部稅收的60%以上，是最大的稅種。增值稅由國家稅務局負責征收，稅收收入中75%為中央財政收入，25%為地方收入。顯然，頁巖氣開發熱潮必然會提升中央財政收入。

目前，對于有頁巖氣的地方來說，當地地方稅種中除營業稅、所得稅、資源稅外，均為小額稅種，縣、鄉級財政無穩定的稅收來源，收入不穩定。

中國頁巖氣開發技術不完善，不少區塊與外資企業合作。如果屬于中外合作油(氣)田開采的天然氣，不征收資源稅，增值稅征收率僅為5%。那么地方政府的收入又會有一定的下降。

在這種稅收體制下，地方政府更愿意自己組建地方企業或者與大企業合作組建新企業。對地方來說，合作一定要在當地注冊。這樣不僅把稅源留在地方，還能解決就業。頁巖氣勘探周期長，前期投入高，就算小企業拿到區塊，后續的開發資金也難以得到保證。而大企業不僅資金雄厚，技術能力也較強，能很快形成生產能力，一旦產氣，稅收也就來了。

目前頁巖氣資源多存在經濟條件較差的西南地區或者中部地區，頁巖氣項目無疑是當地經濟的一個新的增長點。

企業：希望進入天然氣上游領域，期盼與地方政府緊密合作

頁巖氣和常規天然氣的礦區本來就是重疊的，有的地方井打下去只是深淺不一樣，開采的就是不同類型的氣，地方政府和企業拿到頁巖氣的礦權，到時候采的是常規天然氣，也沒人知道。所以說，“獨立礦種”的說法是撕開了壟斷的口子，很多企業也是帶著這種心態參與到頁巖氣熱潮中去。2013年7月10日，國家上調天然氣門站價格，存量氣平均漲價幅度為0.4元，增量氣漲價幅度1元。2013年中國天然氣產量達到1120億立方米，按照漲價0.4元計算，今年天然氣銷售領域增值達448億元。這無疑吸引了眾多企業。其中電力企業表現尤為搶眼。

在頁巖氣第二次招標中，電力公司表現得最積極，是因為看準了氣發電的廣闊前景。對嚴重依賴煤炭的電力行業而言，用天然氣發電是一個重要方向，如果能直接掌握屬于自己的氣礦，企業無疑將占得“全產業鏈”的先機。

作為新的獨立礦種，頁巖氣與煤炭的二級管理不同，屬一級管理，礦權由國土資源部統一管理，地方政府并無權利決定礦權的歸屬。但是，對企業來說，地方政府的角色更為重要。頁巖氣雖是一級管理，但在管理過程中，國土資源部也需要地方國土管理部門的支持與配合。如果國土資源部完全不考慮地方利益，地方政府也不樂意，可能會在其他方面不配合。

假設就算某企業完全撇開地方拿到礦權，頁巖氣的開發不光是開發本身，土地供應、修路、通水、通電等等都需要地方支持。如果頁巖氣井正好打在國家的基本農田，也需要相關部門批準，進行耕地保護協調和適當補償。所以一定要考慮地方的利益。在頁巖氣實際開發過程中，地方政府的合作顯得更為重要。

獨立礦種頁巖氣——企業政府雖然尋求的利益不同，但是在頁巖氣開發道路上的目標是一致的，均希望中國頁巖氣產業蓬勃發展，所以頁巖氣對各方來說是一種不同利益的殊途同歸。