全面深化改革背景下農村土地物權制度的改革與完善

郭志京

〔摘要〕 在全面深化改革背景下推進農村土地物權制度的改革與完善，需要構建相對完整的農村土地物權制度，主要包括：構建以保障農民成員權為中心的制度，解決主體虛位、權屬不清、各主體關系不明的問題；構建以保障發展權為突破口的制度，最大限度賦予農民土地權利，解決以承包權為中心的權利不足問題；科學設計農村土地有序適度流轉的制度，實現經濟效益發揮與農民權利保障的平衡；分步統一農村土地物權登記，為農村土地有效流轉提供程序保障；推動相關配套改革。

〔關鍵詞〕 全面深化改革，農村土地，物權制度，土地流轉

〔中圖分類號〕D90 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0116-06

黨的十八大通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉統一的用地市場，在符合規劃和用地管制前提下，允許農村集體經營性土地建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”這觸及了現行農村土地制度中的諸多核心問題，指明了未來我國農村土地制度改革的基本方向、趨勢和突破口。土地是農業最基本的生產資料，也是農民最可靠的社會保障，所以，土地問題歷來是決定民心向背的關鍵問題，而土地問題的核心內容，則是農村土地制度。從歷史上看，農村土地制度的每次變革，不僅帶動了整個土地制度的改革，也促進了農村和國家的改革和發展。因此，建立和完善適合我國國情和當前社會變革需要的農村物權制度成為當前全面深化改革的突出問題。農村土地物權制度的核心說到底是農民權利的確立和保障，因此以此為中心設計相對完整的農村土地物權體系成為改革和重構的首要任務。這就需要做到：一是構建以保障農民成員權為中心的制度解決主體虛位、權屬不清、各主體關系不明的問題；二是構建以保障農民發展權為突破口的制度，解決權能不足、權利不實、權利脆弱易受侵犯的問題；三是，科學設計農村土地有序適度流轉的制度，解決人地矛盾引起的土地承包穩定性與可變性之間的矛盾，土地零碎分散與農業經營規模化、機械化、現代化之間的矛盾，身份性、農民對土地的依賴性與城鎮化、市民化之間的矛盾等中國農村土地固有頑疾；四是分步統一農村土地物權登記，為農村土地有效流轉提供程序保障；五是推動相關配套制度改革。

一、構建以保障農民成員權為中心的制度，解決主體虛位、權屬不清、各主體關系不明的問題

由于我國農村土地形成過程的特殊性，雖然自1962年《農業六十條》形成所謂的“隊為基礎，三級所有”，后經一系列改革和調整，至《土地管理法》第10條從法律層面對土地的所有權、經營權和管理權進行了明確，但權屬不清特別是所有權主體不明的問題始終困擾著農村土地制度的運行，從而導致諸如農民權利不斷受到侵犯、土地征收補償矛盾重重等突出問題。為此，理論和實務界進行了苦苦探索，卻難以找到真正的突破口。實際上，只要認識到農村土權利主體和權屬問題的實質為國家、集體、農民個人之間的關系（以下簡稱主體之關系），則這一突破口實際上就在我們身邊，那就是長期以來被學界所關注，后被物權法第59條等采用的成員權。這是因為成員權能夠把充分體現成員意志、實現村民自治和發揮集體經濟組織、農村基層政權的指導和服務職能有機結合起來，從而成為鏈接各主體之間關系的橋梁和各種矛盾的緩沖帶，起到潤滑各種利益訴求和磨合各種機制的獨特作用。因此，雖然成員權屬于基礎性權利，并不直接表現為農村土地具體物權，但卻可以成為化解農村土地物權制度主體難題的突破口。不過目前對成員權的認識和運用尚處于爭論階段，對其重要性和內容的理解還遠未達到實踐的程度，因此將來的重點是充實成員權的內容和保障成員權的行使。

當然，成員權只是解決主體之間關系的一個突破口，其在實踐中要真正有效運行和發揮作用，還需要相應制度的配套，其中與目前突出問題相關的主要是兩個方面：

一方面是建立完善正確處理國家與集體和農民之間關系的制度，主要包括：一是實化集體經濟組織，夯實和強化所有權。實際上以往對農民權利的侵犯主要表現為一些地方政府對農民的亂攤派、亂收費，近年來主要表現為地方政府濫用公共利益進行土地征收，而導致這些問題的一個根本原因是農村集體所有權主體不明確，缺乏應對土地征收的法律武器。因此必須強化集體土地所有權的主體，在目前體制下也只能是實化集體經濟組織，即不要將其視為農村土地所有權主體寄托的軀體這樣一個虛幻概念，而要使其真正成為一個實體。二是打破政府土地一級市場壟斷地位，逐步形成農村建設用地市場，解決農地入市問題。近年來一些地方政府熱衷于舊城改造、招商引資、讓農民上樓，以及大規模土地征收、土地財政，特別是小產權房問題的凸顯等，根本原因是政府的土地一級市場壟斷，通過非市場化征收和市場化土地出讓尋求土地增值收益。因此，唯有打破政府土地一級市場壟斷地位，方能正確理順國家、政府與集體的關系，而要實現這一點，就必須重構非農建設用地市場體系，實現農村集體所有權與國家所有權的平等，政府應當退出商業用地市場，縮小政府征地范圍。凡涉及公益性用地即公共設施建設和公共事業用地，采取征地的形式，其余經營性建設用地應允許農村集體土地所有人和農民與需用土地人直接談判，使集體土地進入市場，加快非農建設用地的自由流動。國家征收土地的范圍縮小后，政府可通過征收土地使用稅的辦法調控土地利用，增加財政收入〔1 〕。這樣，如果實現農地直接入市，則不僅能夠打破政府土地一級市場壟斷地位，實現農村土地與城市土地同價同權，同時也克服了非正式經濟（例如小產權房）對正式經濟和法律制度的侵蝕，在很大程度上消解了隱形的經濟雙軌制。

另一方面是建立完善正確處理基層政權、集體與農民、農戶之間關系的制度，即保障農民的參與權制度。從理論上講，基層政權、集體與農民、農戶之間本不存在矛盾，因為基層政權從經濟職能退出后，本職工作應當集中于農村公共服務，同時扮演監管集體財產、監督農村土地用途以及協助上級政府進行宏觀調控等，而集體經濟組織作為農民成員集體，本質上是一個自治組織，不存在與農民成員的利益矛盾。但實際上，由于集體經濟組織的生命力來自于成員的參與，而在廣大農村，由于各種原因，農民作為成員的參與權并沒有得到保障，集體經濟組織的性質事實上已經發生變異，形成事實上的空殼化，集體事務的重大決策權往往被基層政權甚至個人所取代，這樣集體經濟組織的決策不僅無法反映農民成員的意志，反而有侵犯成員利益的危險，而且使得基層政權的定位又一次發生偏離，從而產生與民爭利的現象。因此只有從程序和內容上充分保障農民作為集體成員的參與權，才能在農民自愿的基礎上實現自治，從根本上消除由于代理成本等產生的集體與個人的利益沖突。

二、構建以保障發展權為契機的制度，最大限度賦予農民土地權利，解決以承包權為中心的權利不足問題

如前所述，農民權利不足的問題一直是困擾農村經濟發展和土地改革的核心課題，因此，最大限度賦予農民土地權利是完善農村土地物權制度的方向，農民擁有完整的土地權利，可產生較大的利益激勵機制，促使農民合理利用和保護土地，持續增加對土地的投入，最大限度地激發農民的生產積極性。同時，農民擁有能夠自主支配流轉的土地權利，讓土地作為一種重要的生產資料，通過市場機制的合理配置，可以充分挖掘其作為重要生產要素的功能。這一點也為我國歷經的多次土地制度的權屬變遷所證實 〔2 〕。家庭承包責任制實施以來，農村土地制度變遷的基本趨勢是逐步增強農民的土地權利，但是如何賦予和充實農民的土地權利依然是近年來人們關注的焦點。

首要的是充實農民享有的土地權利中物權的固有權能和建立相應的保障機制。農民享有的土地權利中的物權雖然也具有四個權能，但均受到一定限制，因此需要充實這些權能。首先，確保農民充分行使既有的占有、使用和收益權。其次，要不斷豐富和完善處分權能。未賦予農民土地抵押權和入股權主要是出于農村土地社會保障功能的考慮，但伴隨著城鄉一體化進程的不斷加快，農村土地的社會保障功能也在不斷減弱，賦予農民完整的土地處置權能是農村經濟發展的迫切需要 〔3 〕。為了保障這些權利的實現，還要強化農民的私力救濟權，堅決抵制來自政府和基層經濟組織的干預和侵犯，同時通過建立健全相應的民事訴訟和行政訴訟機制，確保農民的公力救濟權。再次，結合黨的十八屆三中全會決定的精神，還需要從以下幾個方面改革：一是在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。二是進一步規范征地政策，縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制。三是賦予農民更多財產權利，在允許農民對承包地擁有占有、使用、收益、流轉權的基礎上新增加承包經營權的抵押、擔保功能，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，保障農戶宅基地用益物權，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。四是構建新型農業經營體系，明確承包經營權流轉要在公開市場上進行，流入的主體既有專業大戶、家庭農場、農民合作社，也有農業企業，通過規范土地流轉實現適度規模經營；鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式①。

雖然通過充實這些固有權能和建立相應的保障機制能夠極大地改善農民的土地權利狀況，但隨著近年來城鎮化步伐的加快和新一輪土地改革的逐步推進，土地價值不斷增值，由此而產生的收益分配就成為一個新問題，這一問題用傳統的物權四權能未必能圓滿解決，這在土地征收中體現得最為明顯，于是學界主張引入西方早已成熟的土地發展權，由此也產生了一定的爭論。實際上，所謂的發展權也不過是土地產權進一步細化的結果，雖然對這種新型權利的界限目前還不夠分明，但不論怎樣，由此引發的產權細分以及將來如何對待新一輪土地改革中產生的新型權利，值得重視。以所謂的發展權為突破點，進行產權細分，解決既有權能之外利益的歸屬問題是完善和保障農民土地權利的新思路。

由此可見，以發展權為突破口進行產權細分、明晰產權是擺脫既有權利框架束縛，實現實質正義的需要。因為土地產權細分是市場經濟發展到一定階段實現土地價值增值和有效利用，促進其市場化流轉的必然要求。產權細分雖然尚未改變土地集體所有的名分， 卻大大擴展和提高了產權的實施能力，不同權利主體各自擁有有限的產權，并按照各自的方式實施自己的權能，從而能夠共同促進生產的發展。產權細分所以能夠增強產權的實施能力，是因為產權細分的過程就是通過權利交易重新配置產權的過程，它會把產權配置給或者轉移給能夠最有效地使用它的主體 〔4 〕 （前言）。

在產權細分的同時，一些發達地區還嘗試實現土地資本化、證券化，并逐步確立起農村土地金融制度，為進一步的土地流轉奠定基礎。這種商業性的運作模式和手段所要求的產權結構和利益分割形態對傳統物權體系提出了挑戰，因此以發展權和土地資本化、金融化為突破口搭建新的農村土地物權體系成為農村土地新一輪改革和創新的當務之急。

三、科學設計農村土地有序適度流轉的制度，實現經濟效益發揮與農民權利保障的平衡

農地新一輪流轉的原因是市場經濟發展和進一步深化土地改革的必然結果，直接體現為土地資源的有效利用以及效率和平等的要求。土地的進一步流轉首先是土地資源有效利用的需要。市場經濟發展所導致的勞動力非農化現象、農民需求與目標的差異化發展、閑置土地的再利用、土地效率及收益的差異化發展、生產關系開始不適應生產力發展要求，這一切都表明，進行農村土地流轉制度的創新成為當務之急。因此，農村土地流轉，是生產力發展到一定階段的必然要求，是進一步解放和發展生產力，促進農業和農村發展的必然結果。農村土地流轉不改變農村土地所有制，但能克服土地承包經營權固有的歷史問題，盤活土地資源，發揮土地價值，實現農民權利，是再次調動農民積極性，實現第三次土地革命的唯一方式和中間道路。同時隨著我國第二產業的迅猛發展和城市化進程的加快，大量青壯年農民選擇進城務工，大量土地缺少勞動力耕種，農村土地規模化經營的客觀條件日趨成熟，因此利用農村土地流轉破解這些矛盾成為一條可行的選擇。

從前面分析可以看出，雖然農村土地流轉是發展趨勢，但也始終存在兩面性。土地承包經營權如果不允許流通，勢必影響到農業規模化經營的發展，也會造成農民拋荒現象的蔓延，但是農村土地物權（特別是土地承包經營權和宅基地使用權）又是農民賴以生存和生活的基礎，過度的流轉有可能造成農村無地農民增多，帶來社會秩序的不穩定。而且，土地承包經營權的流轉制度還要考慮到限制實質上的土地兼并，因為如果出現大規模的土地兼并會打破目前的利益格局，社會沖突會十分激烈，有可能使改革開放中發展起來的生產力遭到嚴重破壞 〔5 〕。因此，農村土地流轉應當堅持的基本原則和總方針是適度流轉，具體包含兩個方面：一是同時體現土地稀缺的社會屬性和財產屬性， 堅持穩定和流動的平衡，即在流轉制度的設計上，既滿足規模化經營的需要，又確保農民的基本社會保障不受到影響，同時防止土地的大規模兼并。二是堅持既要長期化又要適度流轉，這是把提高效率和促進社會公平結合起來。土地用益物權長期穩定最重要的意義在于通過激發對土地的持久性投資，促進社會發展，而土地用益物權適度流轉的意義在于保障社會穩定 〔5 〕。

在這種原則和方式的指引下，采取妥當的流轉方式至關重要。就土地承包經營權而言，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，從立法政策的角度為未來土地承包經營權的制度完善指明了方向。首先，土地承包經營權流轉的形式是轉包、出租、互換、轉讓和股份合作；其次， 流轉的目的是多種形式的適度規模經營，并不追求最大的規模效益；第三，規模經營的主體是專業大戶、家庭農場和農民專業合作社，排除公司形式，防止土地過分集中；第四，明確了土地承包經營權流轉的禁區，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。就宅基地使用權而言，要對宅基地分配制度進行改革，突破一戶一地原則和無償使用原則，通過變革村莊建設思路， 不再審批一戶一地的宅基地使用權。同時，通過技術手段解決制度難題。通過節約化建設，通過多層甚至高層樓房解決農民的居住需要，農民通過類似于購買商品房的方式解決新增人口的住房需要，不僅解決了農村宅基地的流轉問題，還節約了土地，大量富余的宅基地還可以復墾為耕地 〔5 〕。

另外還需要建立并完善農村土地使用權流轉機制。為此，要注意完善法律條文，促進土地流轉；大力培養農村土地市場，建立符合市場經濟要求的土地流轉機制；有效發揮政府和村集體的職能；建立和完善有利于農業生產結構調整的農村土地流轉制度；為土地流轉創造良好的外部環境。同時應當打通城市與農村土地使用權兩個分割的市場，讓所有土地使用權參與市場交易，最終實現我國所有土地同制、同權、同價。另外還需要逐步實現農村土地資本化，建立農村土地金融市場。

四、分步統一農村土地物權登記，為農村土地有效流轉提供程序保障

如前所述，在既有的法律框架下，農村土地物權變動模式、公示方式、登記的效力都存在不統一問題，嚴重影響了農村土地有效流轉，因此建立統一的物權變動模式與公示方式是統一城鄉土地使用權市場，最終統一不動產市場的關鍵。但是，這種統一是一個漸進的過程，難以一步到位，具體可以分為階段性統一和最終統一兩個步驟。

（一）階段性統一——分離式統一。雖然最終實現統一登記的必要性不容置疑，但是要實現完全的統一（公示方式與登記效力的合一統一）仍然存在很大的難度。從實質理性看，雖然土地的承載、養育等傳統功能逐步萎縮，財富儲存功能、產業空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強，但其賴以存在的基礎并沒有根本喪失，農地功能的改變還處在過渡階段，受經濟社會發展水平、城鄉二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，我國農村社會保障事業總體相對滯后，保障面較窄，保障水平偏低，與城市存在較大差距。在這種情況下，宅基地使用權仍然具有很強的福利性質，是農村村民最基本的生活居住保障 〔6 〕。

這樣一來，兩元格局下建立不動產登記一元制所面臨的內在矛盾仍然存在，實行強制登記，確立登記生效主義一元制在我國當前的環境下，不可避免地會遇到重重阻礙。最根本的原因就在于城鄉有別的社會保障制度在短期內無法實現一體化。城鄉二元結構將繼續存在， 農村土地所承擔的生活保障職能也將無法改變， 那么農村土地的使用格局將在相當長時期內保持原狀 〔7 〕。正是基于這一點，在制度選擇上既不能固守不變，也不能一步到位，實行徹底的統一，而應當逐步推行宅基地使用權的市場化配置，采取階段性統一的方式，實現公示方式與登記效力的分離式統一，具體表現在兩個方面。

第一，繼續保持現有的物權變動模式和公示方式。一是設定范圍仍然局限于本村村民。即在城鄉一體化的社會保障制度建立之前， 為保障村民的居住權，實現宅基地取得的初始公平，宅基地使用權取得制度總體上應該堅持僅限于本村村民初始取得宅基地使用權的做法。在城鄉一體化的社會保障制度建立之后，農村居民和城市居民的身份差別基本消失，農民有了生活的基本保障，農村社區的開放具備了條件，在宅基地使用權設定上可以按市場方式面向所有社會成員有償出讓，以提高宅基地的使用效率，增加集體收益 〔8 〕。二是物權變動模式和公示方式保持原狀，即對土地承包經營權而言，仍然通過村民會議+承包合同的方式設定，對宅基地使用權保持申請+審批。對于公示方式，在不強制登記的情況下，可以遵從習慣和實踐的多樣性。但是不強制登記不意味著政府也可以消極不登記，而必須依據職責做好登記工作，構建相對健全的登記簿和登記系統，為最終的強制登記奠定基礎。

第二，就登記的效力而言，實現登記效力的二元統一。登記效力的統一雖然具有很大的必要性，但完全統一為登記要件主義目前尚難以實現，這種局面是由我國當前的社會現實決定的，可能要維持很長的一段時間。這就是說，由于我國現階段農地仍然要承擔社會保障和農村秩序穩定的基本職能，相應的農地使用權的身份性依然不能從根本上得以改變，農地大幅度流轉仍然難以實現，這些社會基礎決定了價值衡量尚不能偏向于農地的市場化需要，制度選擇上，登記要件主義因為成本過高和必要性欠缺而難以采用，完全不登記又無法滿足已經變化了的農地改革需求和將來完全統一的趨勢，在這兩個極端之間尋求一種既能維持農村穩定，適應新變化的社會經濟發展需求，又能為將來強制登記的實施創造條件的措施成為必然選擇。因此，登記對抗主義可謂恰逢其時。同時貌似巧合的是，我國在非登記要件主義的情形下，登記的效力如前所述恰好存在不明確的情況，既然登記的效力沒有明確，存在多種解釋的可能性，那么明確為登記對抗既不會增加農民和政府的負擔，但卻可以在一定程度上鼓勵登記，通過自由登記、效力有別的方式引導登記行為，增強對登記意義的認識，培養不動產物權變動登記的意識，逐步改變當前不登記的習慣。

除了上述由于社會基礎條件未發生根本性改變而無法完全統一為登記生效主義的外，現階段應明確所有農地不動產物權變動均采登記對抗主義的理由也是由我國目前的登記現狀所決定的。目前，我國登記發證工作還遠未完成，如果規定宅基地使用權自登記之日起生效，可能導致實踐中許多農村村民的宅基地使用權并未設立，容易產生糾紛。采取登記對抗主義，當事人根據需要申請宅基地使用權登記，既尊重了歷史，又可以為宅基地使用權流轉的安全性預留一定的空間。

這樣一來，雖然公示制度仍然沒有完全統一，但不明確的這些登記經過分流后，農地物權變動均明確為原則上采登記對抗主義，再加上個別特殊情況下的登記生效主義，登記效力就由多元制變成了二元制，實現了階段性統一。

（二）最終統一——合一式統一。雖然階段性統一是目前切實可行的方案，但隨著我國市場經濟體制的逐步建立、法治社會建設的推進，從發展趨勢看原有的農村法律制度建立的社會基礎性條件正在改變，農地物權變動的獨特性、公示方式和登記效力的多樣性越來越無法滿足現代化建設的需求，建立統一的登記制度和徹底統一登記的效力成為進一步深化農村土地改革的法律保障。

就理論而言， 建立不動產變動統一的公示方式， 將有利于結束我國目前登記機關多重、程序繁復的狀態，對于不動產市場統一化和規范化將提供一個基本的法律平臺 〔7 〕。就實踐而言，雖然登記效力的二元制在當下中國仍然具有一定的合理性，但與之伴隨的問題卻始終存在，而且隨著土地改革的深入其弊端越發凸顯，徹底統一登記的效力，實行公示方式與登記效力的同步統一是大勢所趨。同時，新一輪土地改革為統一不動產登記提供了政策和制度支持。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。十八屆三中全會通過的《決定》明確提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。其中賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，是一個重大的政策突破，農地流轉的方式因之進一步增加、范圍進一步擴大，在這種背景下，如何促進土地承包經營權的有效流轉是當前的首要任務，而有效流轉的基礎是交易安全是否得到保障，建立統一登記制度，統一登記效力，最終實現從二元到一元模式的轉變，即公示方式與登記效力的合一式統一，成為刻不容緩的任務。

五、推動相關配套改革

（一）逐步剝離農村土地的其他功能，強化其物權特征。這主要集中在廢除戶籍制度、消除城鄉二元結構、統一社會保險制度等方面。如前所述，我國農村土地物權制度的發展變遷始終與城鄉二元戶籍制度交織在一起，形成所謂的互動關系 〔9 〕。這種互動關系一方面充分發揮了土地服務工業優先發展戰略和承擔農村社會保障的職能，出色完成了其應有的歷史使命；另一方面這種深厚的孿生情結也成為當前農村通過土地物權制度改革以適應現代市場經濟發展的主要障礙。因此，從戶籍制度入手破除長期形成的城鄉二元社會結構成為改革和完善農村物權制度的突破口。但是，要破除這種二元結構，就必須改變其賴以存在的社會基礎，其中最基本的是農村社會保障制度的建立和實現城鄉一體化，即建立一個新型的農村社會保障體系取代現行承包土地直接保障的形式， 是賦予承包土地使用權物權性質的基本前提 〔10 〕。當前，在中央政府的推動下，我國正在加緊建立城鄉一體的社會保障體系，這為剝離農村物權制度承擔過重的社會功能、強化其物權屬性，進一步改革和完善農村土地物權制度創造了良好社會條件。

（二）建立健全農村土地物權制度運作的服務體制。當前我國農村土地物權制度的運作體制，特別是以市場為中心的配套服務體系還處在較原始的水平，例如目前我國農用土地流轉缺乏完整的土地測量評級、土地評估等中介組織以及土地信用、土地融資和土地保險等服務機構；土地交易和土地合同管理等制度體系不健全， 基本上不能實現土地產權的跨區域流動 〔11 〕。這就需要發揮政府的引導、服務職能，建立健全有利于農村土地物權制度運轉的服務機制和體制，特別是要完善土地流轉市場，建立相應的中介服務機構。

（三）加強基層政權建設，促進政府職能轉變。就公法方面而言，改革和完善農村土地物權制度主要包括以下兩方面，一方面是加強和改善基層政權建設，實現村民自治。由于既有村社治理結構下，基層政權與村社共同體之間存在結構性的利益分離甚至對立的狀況，使得國家必須在村社共同體成員與基層政權之間不斷地尋求平衡，這在很大程度上影響了農村土地物權制度的構建。為了走出這種左右逢源、循環往復的怪圈，就需要尋求在基層政權和村社共同體之間建立共同的利益關聯結構，建立這種利益關聯結構的手段就是實行村民自治。實行村民自治對于優化土地承包經營權制度背后的治理策略，進而對具體規則設計具有重要作用，能從根本上實現農村土地物權制度與農村社會治理結構的良性互動與協調發展 〔12 〕。

另一方面，與之相適應，在國家治理方式轉變的大背景下，應明確政府和基層政權組織的地位和功能。在農民土地權益保護至上這一新的立法理念引領下，要徹底打破中央政府與地方政府、地方政府與村集體經濟組織在農村土地承包經營權流轉中的利益聯盟，實現政府職能的轉換，培育村集體經濟組織與農民新型利益共同體，是擺脫農村土地承包經營權流轉法律、政策與實踐相互矛盾的根本出路 〔3 〕。這就需要轉變和規范基層政權的職能，基層政權不能擴大而只能限縮其對包括土地在內的集體財產的專有控制權，它只能在村社共同體成員自愿的基礎上進行集體利益的維護，同時為村社共同體成員提供公共服務。對于國家治理權力而言，要通過各種方式增強對于村社共同體成員的社會保障，運用立法保障村社共同體成員的自主權以獲得治理權力的合法性，擴大村社共同體成員對集體土地行使和管理的參與權，限縮基層政權對于集體財產的專有控制權， 將基層政權的功能限制在公共服務功能之上 〔12 〕。

注 釋：

①參見國務院發展研究中心農村部副部長劉守英在農村辦公室開展十八屆三中全會土地制度改革專題學習時的講話。

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責任編輯 楊在平