民辦學校合理回報：論爭、困局與破解

于光輝 鄧志紅

〔摘要〕 關于民辦學校的合理回報存在著激烈爭論，焦點集中在合理回報的性質及其與民辦教育公益性原則之間的關系。當前民辦學校合理回報面臨三大困局：制度改革不合情，合理回報實質不合理，合理回報形式不合法。破解合理回報面臨的困局，應嚴格規范合理回報的限額、程序和條件，將其界定在投資辦學物質資本的“租賃”收入，以此改變現有合理回報“盈余分配”性質為 “辦學成本”性質；在實行營利性與非營利性的基本分類基礎上，對民辦學校的法人屬性和類型進行二次細分，進而以立法形式確定合理回報的限度，以便為制定差異化的扶持政策和監管措施提供理論依據和政策參考。

〔關鍵詞〕 民辦學校，合理回報，非營利性，合法性

〔中圖分類號〕D90-05 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）05-0122-07

從制度層面看，民辦高校的合理回報問題源于2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》），其中第51條明確規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。”顯然，這一規定具有很強的“現實關懷”意識。鑒于我國沒有私人或團體捐資辦學的傳統，為了積極推動社會力量和民間資本參與教育事業，在政策和法律層面確保對資本投入給予回報。但與此同時，立法者也考慮到教育本身的公益性質，又必須對“回報”進行合理限制。正如韓民所言：“合理回報是基于我國國情的一種獨特的制度安排，它實際上是對民辦教育中已經存在的營利行為的一種妥協或變通。” 〔1 〕立法者使用合理回報的模糊表述，意在調和民辦高校舉辦者獲取經濟回報合理與不合法之間的矛盾。但看似高超和有創意的立法技藝并沒有真正解決問題，相反，圍繞合理回報的問題之爭成為近年來民辦教育發展的心結。當前，關于合理回報的論爭主要圍繞民辦高校的公益性與營利性兩難命題展開，雙方各執一詞，固守自身的理論前設。本文的目的不在于界入雙方論爭，而是診斷問題，重新審視合理回報的性質，并為破解我國民辦高校發展的兩難困境提出新思路。

一、民辦學校的合理回報之爭

（一）兩種對立的觀點。自2002年《促進法》草案審議時，合理回報就是爭論的焦點，支持者與反對者經過幾個回合的交鋒仍相持不下，最后由領導人作出正式的表態后才平息了論爭 〔2 〕。權威性決斷雖然擱置了理論性論爭，但并不意味著理論性論爭自然就會消失；相反，它只是像被按下水的浮萍，一旦那個作用力消失或削弱，就又會重新浮出水面。

爭論圍繞著民辦教育的公益性與營利性關系這個核心問題而展開。支持者與反對者都承認民辦學校應具有公益性，但對于讓出資者獲取合理回報是否違反了公益性原則有不同的判斷，或者對合理回報的性質有不同的認知。就支持者而言，有強弱兩種觀點。弱的一方認為，合理回報不具有營利性質，只要民辦學校沒有以營利為目的，出資者獲取的合理回報就不是利潤，而是國家對出資者的一種獎勵和扶持。《促進法》第四次審議稿也是最后的通過稿就持這種觀點，它將合理回報的內容放在了“扶持與獎勵”一章，目的就是為了與上位法（《教育法》）所確定的“教育不得以營利為目的”的基本原則保持一致。強的一方則認為，民辦教育的公益性與營利性并不完全沖突，只要把經濟回報控制在合理范圍內，舉辦者的辦學目的與教育的公益性就可以協調。《促進法》第一稿在審議時就體現此種觀點，言下之意是出資者獲取經濟回報理所應當，不存在任何合法性的懷疑。而反對者的回應也非常鮮明，合理回報本質上具有營利性，它與教育的公益性存在著根本沖突，因此不應讓出資者獲取回報，即使這種回報受到較為嚴格的限制，對于民辦教育出資者的鼓勵與扶持應采取“適當獎勵”的方式。《促進法》第三次審議稿試圖用“適當的補償”取代合理回報，實質上是想回避出資者獲取回報的合法性難題。不過，這種觀點最終未被立法者所采納。

（二）雙方爭論的實質。由此看來，合理回報確實是當前民辦教育爭議的核心，也是最為敏感的雷區。因此，在厘清民辦教育的營利性與公益性關系之前，首先必須澄清合理回報的性質。

從《促進法》的立法意圖和立法設計看，合理回報不具有營利的性質。其一，教育的公益性必然推出教育不得以營利為目的；其二，合理回報條款被置于“扶持與獎勵”結構中，所以它的性質不能被認為是出資者對投資的利潤回報，而應理解為國家對出資者辦學的獎勵措施。但是，這種看似合理的解釋卻與《促進法》本身對合理回報的規定存在矛盾。《促進法》第51條明確規定合理回報來自辦學結余，提取結余實質上就是出資人的有限分紅。因此，國家如果要獎勵民辦學校舉辦者，應該由國家出資，而不能讓舉辦者自己獎勵自己〔3 ）。而且正如學者稅兵所言：“從《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的規定來看，合理回報的法律性質更加清楚，第45條對合理回報的限制性規定表明了出資者是否能獲得回報取決于民辦學校的運作績效，根據經濟法原理，這種合理回報就是剩余索取；根據法學原理，這種合理回報就是收益權” 〔4 〕。《實施條例》明確將民辦學校區分為“要求取得合理回報的民辦學校”和“不要求取得合理回報的民辦學校”，對這兩類學校采取不同的稅收政策，這進一步印證了合理回報的營利性質。

因此，試圖以“獎勵”和設定限制性條件來否認合理回報的營利性質，不但模糊了概念，而且在法理上無法自圓其說。解決問題的第一步就是承認合理回報的營利性，而后接續考量：允許合理回報是否與民辦學校的公益性或非營利性原則相沖突？如果沖突，又如何來解決？在此，我們應該承認，《促進法》的立法者獨創性地使用合理回報概念，一開始確實是出于化解出資者的營利趨向與民辦學校公益性之間的矛盾。對投資者的天然營利沖動進行實質和程序性的控制，盡管不一定完全達到公益性的目標，但至少能與公益性原則相協調。這種良好的愿望和不乏中道之智慧的設計在實施過程中卻遭遇尷尬。據報道，大多數民辦學校在換發新的辦學許可證中，都選擇了“不要求合理回報”；而另一方面，不少民辦學校的出資人、董事長或校長又抽逃資金、挪用辦學經費或有其他涉嫌經濟問題的行為 〔5 〕。之所以出現制度與實踐的巨大反差，一個重要原因在于出資者利用法律漏洞而尋求利潤最大化。也許正是因為在合理回報不良運作的背景下，批評合理回報的聲音更占上風。合理回報在實際操作中難以控制，似乎使得其營利本性與民辦學校的公益性存在不可調和的緊張關系。在中國當下的語境中，很多人把民辦學校的公益性等同于非營利性，合理回報既然是營利，民辦學校就不符合非營利性和公益性要求。非營利性和公益性概念之間雖有包含關系，但兩者之間確有差別。公益性以滿足不特定多數人的利益為目的，強調行動的動機與結果具有公共利益的導向，而非營利性一方面更具有包容性，不僅有公益性的組織，也有互益性組織；另一方面則強調組織的制度特征，即禁止盈余分配原則。從法律層面看，非營利性概念相對于公益性概念是一個更加嚴謹和科學的用法。因為教育活動本身都具有一定的公益性，但教育實體機構是否是非營利性或公益法人則不一定。

當我們判斷合理回報是否與公益性原則相沖突時，可能不僅僅要著眼于目的之間的差別，更要從組織機構的法律性質角度分析它們之間是否有沖突。否則，我們就可能得出一些似是而非的結論。比如有人認為，民辦學校因應了教育多樣化的需求，利用市場機制提供準公共產品，因此獲取合理回報理所當然，民辦學校可以營利，但不以營利為目的 〔6 〕 。這種觀點之所以悖謬，在于它混淆了教育活動的公益性與教育機構作為公益法人的區分，最終陷入概念的文字游戲之中。基于此，稅兵一語中的地指出，“當我們判斷民辦學校舉辦人是否可以獲得合理回報時，應該在民辦學校的非營利性特征這個層面來討論。換言之，民辦學校舉辦人能否獲得回報，只應和民辦學校的非營利性特征有關，而與民辦學校是否具有公益性無涉。” 〔4 〕 據此，根據世界通行的禁止盈余分配標準來判斷非營利性組織的特性，民辦學校既然允許舉辦者取得合理回報，此民辦學校必定不是一個非營利性組織，因此，也不能享受國家給予的稅收優惠政策。而根據目前法律規定，民辦學校的法人性質基本上被劃入為民辦非企業單位之列，也就是說，是一個不同于企業的非營利性法人。這就存在一個矛盾，這個矛盾來自于中國現實的邏輯無法有效嵌入西方標準的法律邏輯之中，如果按照法律嚴格區分營利性和非營利性，解決合理回報悖謬的途徑就是要么把不要求合理回報的民辦學校變成民辦非企業，要么把要求合理回報的民辦學校變成營利性法人，嚴格分類管理，維持法律的清晰界線。

無疑，這種解決合理回報與公益性原則沖突的辦法思路清晰，也符合世界通行的制度邏輯。但是，問題的癥結在于，我們永遠無法簡單地使現實應合邏輯。可以想見，如果未來的民辦學校（包括獨立學院）嚴格依照二分法實行分類管理和改革，其結果是：出資人從民辦教育領域中撤退，民辦學校必將全面萎縮，這是我們不想看到的結果。

二、民辦學校合理回報面臨的三大困局

要破解合理回報在制度邏輯與社會現實之間的矛盾，可能不是簡單地誰應合誰的問題，不能因為二分法是世界通行的普遍標準，就要求我們削足適履；同樣，不能因為我國現實情況確有不同，就搬出西方中心論出來，高揚國情論調。相反，我們應同情地理解我國民辦學校發展的現實語境，理解合理回報背后的邏輯及其困境，這樣，才有可能對其進行正當性的論證或批判，進而提出因應之道。

（一）制度改革不合情。營利性與非營利性民辦學校的二分法盡管有充分合理的制度基礎，但畢竟是建立在西方私立學校發展的現實基礎上，即非營利性私立學校來自于捐資辦學。反觀之下，我國民辦學校發展歷史較晚，而且捐資辦學的極少，據統計，民辦學校的資產90%來自于投資，捐資不到10% 〔7 〕。因此，鄔大光把投資辦學看成我國民辦教育的基本特征 〔8 〕，并認為這是現階段我國民辦教育發展的一種選擇。正是基于我國民辦學校產生的特殊背景及存在的特殊問題，簡單地把二分法運用于中國不但達不到其預想的效果，還可能使初步發展起來的民辦教育再次受挫。事實也證明，自2010年《教育規劃綱要》要求實行二分法以來，只有個別省份試點進行營利性和非營利性的分類管理，大多數省份在政策和實踐上都未取得重大突破。其根本癥結在于投資辦學的事實很難套用在營利性與非營利性區分的二元框架之中。一方面，民辦學校很少選擇營利性，另一方面，大多數看似選擇不要求合理回報，呈現非營利性的面相，但實際情況并非如此。因為對于投資者而言，在市場經濟條件下，投資于民辦學校與投資于企業沒有本質差異，取得合理回報是自然和正當的要求。實際上，無論是要求合理回報還是不要求合理回報的出資者，都已經通過各種方式取得了回報。

因此，有人提出我國民辦學校的發展應走第三條道路，即將捐資辦學的民辦學校稱作第一條道路，將營利性民辦學校稱作第二條道路，將投資舉辦但不要求合理回報的民辦學校和要求取得合理回報但又不是營利性的民辦學校稱為第三條道路 〔9 〕。應當說，第三條道路是基于我國民辦學校的發展歷史和基本特點而提出的命題，具有相當深刻的理論洞見。它試圖克服在營利與非營利之間作出非此即彼的選擇，把教育的公益性與投資的營利性有機地結合起來，由此投資辦學不能簡單地看成企業家的逐利行為，而是一種公益性投資。第三條道路的倡導者會欣然接受合理回報的制度設計，因為它巧妙地結合回報與合理的限制，是符合當下我國民辦學校發展的實際狀況而作出的明智選擇。

道路的問題意識與反思性態度值得我們褒揚，但仍有一個問題需要解釋：為何要求取得合理回報的民辦學校仍不是營利性的教育機構？把投資辦學看成一種公益性投資并沒有解釋民辦教育機構的法人性質問題，一方面，從法律上看，單從公益性投資或者私益性投資出發還無法清晰地界定投資對象的法人性質；另一方面，無論是公益性還是私益性都無法改變投資者追求利潤的本性，盡管他們可能在動機上有些不同。

（二）合理回報實質不合理。從現實看來，合理回報制度確實鼓勵了投資者的辦學熱情，直接地推動了我國民辦學校的快速發展，短短幾十年從無到有直至今日“繁榮”的局面，但在這種全新發展模式中也面臨一個非常尖刻的批評：它沒有產生立法者所設想的出資者個體與國家共贏的局面，相反卻出現各利益相關者競相玩貓鼠游戲的尷尬場景。其結果是，個體利益和公共利益兩敗俱傷 〔4 〕 。對于投資者而言，因為沒有明確的法律保障其收益權的取得，《實施條例》規定舉辦者取得合理回報的限制性條件過于寬泛，給予政府部門較大的自由裁量空間，因而使得投資者難以取得合理回報，這對投資者的利益保障是相當不利的。而對于公共利益而言，民辦學校一方面以非營利性機構享有國家稅收優惠政策，另一方面卻在教育收費、資金運作、辦學結余分配上按營利性機構加以對待。合理回報的制度后果往往是民辦學校的出資者利用公共資源為自身謀取巨大私利。

這樣的批評可以說切中了當下民辦教育發展中的一些亂象，合理回報確是一個具有較大彈性的概念，其取得的限制性條件，如“根據辦學水平和教育質量”具有較大的解釋余地，這些制度上的空檔確實可能為投資者謀取暴利創造便利條件。當然，把合理回報制度視為民辦教育發展亂象之禍很可能有失公允。投資者之所以能在民辦教育上大肆漁利，突破教育公益的底線，很大程度上是因為我國民辦學校還缺乏明晰的產權制度和完善的法人治理結構，再加上政府監管方面的失察，使得法律制度僅停留在紙面上，無法阻擋出資者按照利潤最大化的邏輯行事 〔10 〕。如果說整體的民辦教育法律制度就像一座還未完全筑就的堤壩，表面成形而內在松垮，合理回報就似能伸縮的沙袋，以期能堵住漏洞，不料在洶涌之流的左沖右突下卻成為最大的缺口。由此看來，合理回報不“合理”的批評并非空穴來風，它非但未使個人利益與公共利益獲得雙贏局面，相反，兩敗俱傷的結果卻已顯現。

（三）合理回報形式不合法。如果實質合理性的質疑還有其他制度的解釋空間，那么形式合法性的追問卻始終是合理回報制度面臨的一個最為難解的困局，這種困局源于其合法性身份的模糊。合理回報意味著出資者對民辦學校的財產享有收益權，而無論是《教育法》還是《促進法》都把民辦學校界定為“不得以營利為目的”的非營利性教育機構。這兩者之間看起來存在明顯的沖突。無論合理回報對當下中國民辦教育的推動力有多大，如果它與教育的基本原則相沖突，那么它的合法性必定成疑，多數批評者也正是在此意義上不斷地敲打合理回報的這個“硬傷”。

對此，有研究者作出回應以期解開這個困局，歸納起來大概有三種觀點，一種觀點認為，“教育不是以營利為目的”與“教育的營利”之間并不存在矛盾 〔11 〕 ，主要理由是：第一，現實中確實存在營利行為；第二，不以營利為目的突出的是教書育人，而不是限制營利行為；第三，營利只是手段而不是目的。這種觀點在回應合理回報的合法性質疑上頗有代表性，但它從根本上回避了問題的實質，因而是失敗的。“不得以營利為目的”的民辦學校當然也可以營利，只要其財產性收益不用于成員之間的分配，而合理回報不僅指的是營利性行為，更重要的是盈余的分配。后一點直接與民辦學校的法人性質聯系起來，“不得以營利為目的”的立法旨要恰恰是想突出民辦教育機構的公益法人特點，而不是突出“教書育人”。

與第一種觀點的調和論不同，第二種觀點體現了修正論。其修正的對象是《教育法》和《促進法》中“不得以營利為目的”的相關條文，不但允許民辦學校可以有營利性行為，而且其重點在于民辦學校可以有營利性法人。這樣一來，合理回報制度就不存在合法性問題，或換個角度來說，我國教育法律中規定的“不得以營利為目的”自身的合法性更成疑問。修正論要突破《教育法》中的公益性原則，確實有相當強的說服力，也符合世界民辦學校發展的現實。但這種觀點同樣沒有理解合理回報背后的合法性問題，追問合理回報的合法性不是要追問營利性民辦學校本身是否符合《教育法》中“不得以營利為目的”的原則，而是追問這種既有盈余分配又不是營利企業的民辦學校是否滿足了這項原則性要求。如果我們討論問題的語境是把要求合理回報的民辦學校看成營利性法人的話，這個形式合法性的質疑根本就是個偽問題。

第三種觀點相對于第二種觀點顯得更為保守，姑且稱之為限制條件說。其核心要旨在于，合理回報制度的關鍵在于“合理”二字，只要合理控制投資者收取回報的比例，并對取得合理回報的條件和程序設計較為嚴格的規則，那么，投資者取得合理回報就不會與《教育法》的公益性原則相沖突。這種觀點看起來相當合理，而且具有現實可行性，因此成為很多學界同仁贊同的解決方案。但這種觀點仍遭到不少質疑：其一，不管合理回報如何地“合理”，但終究是一種利潤性回報，這與非營利教育機構的根本原則不符，非營利組織要求絕對禁止盈余分配，而不在于分多分少，只要有分配就是不合理的；其二，設定嚴格的條件當然可以合理控制分配，但這樣的條件大多是程序性的，而實體性條件充滿解釋空間，如何才是合理的在不同的語境下存在很大的變數，這又是一個難題。

總之，三種觀點努力回應合理回報制度可能遭受的合法性質疑，但從總體看來，他們的結果并不是很理想。要成功地解答合法性的追問，需要有一個看待問題的全新視角。

三、民辦學校合理回報困局的破解

（一）重新認識和界定合理回報。如前文所述，目前對于合理回報性質的認定主要有三種不同觀點：即“利潤說”、“獎勵說”以及“雙重屬性說”。

在這三種觀點之中，第二種觀點即獎勵說是無法自圓其說的，出資者不可能自己獎勵自己。因為第二種觀點的悖謬性，所以第三種觀點的調和必然失敗。如此看來，只有第一種觀點即合理回報具有營利性質需要我們認真分析。這種觀點有兩個基本的理據：（1）追求合理回報是出資者或投資者的預期目標，因此回報就是商人的利益邏輯在教育領域的延伸，不能因為有“合理”的限定就否認資本尋利的邏輯；（2）根據國際通行的法律理論，非營利性教育機構禁止成員間盈余分配。因此，“只要教育機構的舉辦者可以從教育機構中獲取回報，就應該在法律規則上推定舉辦者的行為是基于投資目的而不是捐資目的，就必須明確該教育機構的非公益性” 〔4 〕 。

上述理據具有相當強的現實與理論基礎，也是很多研究者批評合理回報制度的主要理由。但這個理由要成立，還必須假定一個條件：合理回報所得本身是盈余的一部分。這個假定隱含著另一個邏輯：假如合理回報不屬于組織盈余而是辦學成本的話，合理回報的制度設計就與非營利組織的理論基礎并不相悖。那么，合理回報能否是或者怎樣才能視為辦學成本呢？民辦學校的辦學資產并非來自于捐贈，從民辦學校組織的視角看，這部分資產產權就是“租借”來的，當使用這部分非捐贈資產辦學時，理應為此付出一定合理的“租賃”費用，這部分費用就是辦學成本。這就是說，當合理回報被限定于合理的“租賃”數額之內，此時，資產所有者如果僅獲得這部分合理報酬，就不是剩余索取權收益，合理回報性質就不屬于組織盈余分配性質，組織性質就可以視為非營利組織。因此，目前合理回報制度引起歧義和爭論的主要原因在于其界定不明確，使其既包含了投資者物質資本投入的成本收益，又包含了剩余索取權收益，超越了國際通行的非營利組織性質界定范疇。當界定合理回報的范圍在“租賃”報酬合理水平（有學者提出，應參考當年期國債水平），此時，合理回報就不具有盈余分配性質，可視為物質資本的一種“租賃性質”的合同報酬，性質等同于人力資本報酬的辦學成本性質。當然除此之外，如果再獲得超出“租賃”金額范疇的額外收益，那就是包含組織盈余分配收益，提取合理回報就不能不說是一種營利行為了。

從法律層面看，我們可以把上述邏輯歸納為：出資人出資→保留所有權，出讓經營權→辦學期間法人治理，政府給予扶持資金及政策→出資人享受租賃收益、政府獎勵，擁有資產監督權→辦學終止，收回經營權。出資人以出讓經營權換取租賃收益，是出資人與民辦學校法人之間產生的法律關系，作為租賃收益性質的合理回報不屬于組織盈余分配。因此，將僅限于獲得租賃收益性質回報的民辦學校視為非營利組織，是合理的，與非營利性組織的禁止盈余分配原則并不沖突。

（二）基于合理回報的不同要求再度區分民辦學校的法人屬性。對合理回報性質的不同認識直接影響到對民辦學校法人屬性的看法。對合理回報制度持批評態度的人，大多援引西方營利與非營利組織的二分法，認為“只要允許合理回報就必然是營利性法人”。營利性與非營利性是民辦學校法人屬性最重要的區分標準，當我們把合理回報限定為租賃水平內，那么，如何正確地對待此條標準與合理回報之間的關系？

最重要的一點是在明確營利與非營利基本區分原則之上，認真對待我國民辦學校投資辦學的現實。首先，對于營利與非營利可以作最基本的類型劃分，即將捐資辦學作為非營利民辦學校的典型，而投資舉辦非學歷性教育的作為營利性學校的典型。其次，在進行以上最基本的類型劃分后，再根據營利與非營利標準作二次區分。之所以要作出二次區分，在于我國目前民辦學校大多居于典型的營利與非營利之間，難以簡單地運用二分法，需要進一步厘清問題后再作區分。對營利與非營利進行二次區分的一個判準在于對合理回報的不同要求，它直接影響到民辦學校的法人屬性。如果出資人只保留財產所有權，而出讓使用權和經營權，在取得合理回報時有嚴格的法律限制標準，那此時合理回報就純粹屬于辦學成本的性質。對于這類民辦學校，應視為非營利組織，與第一類捐資辦學的民辦學校在性質上無任何差異，只是出資人享有所有權和租賃性財產收益。而且，由于投資于公益事業，不追求過多的利潤性回報，政府對出資人應進行獎勵。但如果出資人不僅要保留所有權，還對民辦學校的財產享有使用權，也明確要求一定范圍內具有利潤性質的回報，那就應歸入營利性民辦學校之列。但由于這類民辦學校舉辦的是學歷性教育，盡管有一定的營利性質，但不能簡單地等同于企業性的民辦學校。由于這類學校具有過渡性質，在法人屬性上可以歸入民辦非企業，在根據出資人對回報的不同意愿情況下實行分類改革，要么正式轉入第二類的非營利性民辦學校，要么轉入第二類營利性民辦學校。（具體可見表1）

由此看來，對于合理回報制度的回應不能直接運用二分法來簡單地切割，而應從我國民辦學校辦學的現實出發，在法律上明確民辦學校與投資者之間的關系。申言之，民辦教育機構的法人性質不能簡單地從投資者的動機中推導出來。不能因為投資者要取得合理回報，投資所舉辦的學校一定是營利性機構，關鍵的是從合理回報的不同要求中來把握民辦學校的法人性質。投資辦學并不必然違背“教育不得以營利為目的”的原則，教育機構仍然可以是非營利性的。

（三）明確實體性規則。這主要包括以下兩點：

1.以立法確定合理回報的限度。對于合理回報的爭議，真正的難題莫過于如何確定何種程度或限度的回報才是合理的。是否合理的考量與確定不全然是一個主觀的價值判斷，它既需要權衡民辦學校的公益性目標與投資者的預期與激勵之間的關系，又需要考量民辦學校的發展與穩定之間的關系，還要考慮合法性與合理性之間的關系。因此，關于合理回報的限度必定是一個具有高度爭議性的論題，當然，也不能因為合理回報問題如此復雜，或有違于理想性的標準，而直接取消合理回報的規定。

當前法律制度是以辦學結余作為合理回報的核算基礎，有一定合理性。但也存在兩個問題，第一是對投資者的激勵性不夠，第二是可操作性不強。要取得辦學結余對于民辦學校，特別是在創立之時非常不易，因而對于舉辦者繼續投資于民辦教育的激勵性不大。另外，由于辦學結余是扣除了辦學成本、發展基金和其他必要費用后之余留，但由于辦學成本具有很大的彈性，難以準確地統計教育成本，使得其操作性程度不高，也不易于監控。

為了既充分考慮大多民辦學校投資辦學事實，又使非營利性組織界定與國際基本接軌，基于前文分析，租賃水平以內的合理回報才能使二者兼顧，有學者提出，這個合理回報限制范圍應參考當年期國債利率水平，是合理的，此時可以將辦學者投入的資本視同為國家或社會租借。這個限度應當以立法形式明確，投資者可以在這個限度內根據辦學效果依據一定程序依法取得。

2.實行差異化的扶持優惠政策和監管措施。法律的目的是根據不同情況不同對待，在明確鼓勵營利性與非營利性的不同差別后，進行相應的政策扶持，同時也能防止魚龍混雜，劣幣驅逐良幣。從國外私立學校發展的經驗來看，對私立學校進行扶持和資助，尤其是實行稅收優惠及財政資助是國家促進私立學校發展的重要舉措。在我國現行法律框架下，民辦學校為公益性機構，為確保其有穩定的經費來源，國家對其實行稅收優惠及財政資助并通過法律形式加以制度化就顯得尤為重要。《實施條例》第38條第2款規定：“出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。”但在近些年來，對于民辦學校的優惠和財政資助政策執行進展緩慢，其主要原因除了人們根深蒂固對私立教育的偏見外，還與沒有認真區分營利或非營利有關，或者更確切地說，是與原先合理回報的模糊界定下難以清楚地區分這兩者有關。

在按照新的合理回報制度框架明確民辦學校法人類型后，就可以據此進行差異化的扶持優惠和財政資助政策以及實施相應的監管措施。具體說來，對于捐資型一類非營利民辦學校，應當完全視同于公立學校給予相應優惠和財政資助政策，對于只要求限定合理回報的二類非營利民辦學校，在享受相應稅收優惠的同時，也應當給予一定的財政資助政策，合理回報的提取必須在其他辦學成本之后列支；對于一類營利民辦學校，由于其舉辦的教育活動仍具有公益性，可以在享受一定稅收優惠政策的基礎上，根據辦學效果納入政府獎勵范圍，但由于追求營利，不享受財政資助政策，同時由于學歷教育組織具有難以監管的組織特性，不能簡單地視同于企業，仍需加強教育教學質量的監管，限制其利潤最大化辦學行為，以保障受教育者利益不受侵害；對于二類營利民辦學校，可以按照企業進行稅收管理和相應監管。

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責任編輯 楊在平