完善土地產權制度的思考

楊紅麗

摘 要：憲法及其他相關的法律法規對農村土地的所有權主體統一用“集體”這一名詞，并且村民委員會對集體土地具有管理的權限。土地之農業生產的基本要素，土地產權的合理自治是社會和諧發展的基礎。國家對土地產權的干預是為了矯正市場調節不靈、維護正常的社會秩序有效的方式。本文主要針對現行的土地產權制度存在的問題，提出了一些相關的對策。

關鍵詞：土地 土地產權 制度 物權法

土地是農業生產的基本要素，在我國，土地是最重要的農業的生產資料，是農民生活的最基本的保障。“三農”問題是新的時代背景下我國構建和諧社會的重點和難點，然而解決三農問題的關鍵就是保障農民的基本生產要素的合理配置。土地產權的合理配置是農業可持續發展的保障，土地產權關系明晰，制度越科學，土地的利用的效率越高，越有利于農業與和諧社會的健康發展。我國農村的土地產權制度經過了多次的歷史變革，已經形成了集體所有制為前提，家庭承包經營為核心的制度體系，在農業生產的過程中，農民對集體土地的自制與政府的行政、村委的自制權之間往往產生矛盾，農民的土地權益得不到保障。為此完善農村土地產權制度是實現村民自治權的保障[1]。

1.農村土地產權存在的問題

1.1 土地所有權不明確

憲法及其他相關的法律法規對農村土地的所有權主體統一用“集體”這一名詞，并且村民委員會對集體土地具有管理的權限。但是農村集體的法律的界定、集體成員的資格的認定，權限的范圍等都沒有規范的法律的規定。然而，《中華人民共和國村民委員會組織法》中規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織，村民委員會協助鄉、鎮人民政府開展工作。從立法的角度看，法律通過村民自治組織控制農村土地資源留下了不足。

1.2 國家權力過度控制

國家對土地產權的干預是為了矯正市場調節不靈、維護正常的社會秩序有效的方式。但是國家的干預政策必須要有一定的限制，否則國家干預一旦過度，就會影響到社會公民的自由和民主的基礎。但是，我國現行的農村集體土地所有權受到國家的過度控制，喪失了農民自制的自主性和完整性，政府對農村集體土地的過度控制主要表現在管制權和征收權的方面。政府對農村土地的管制權主要表現在集體土地的利用或者處分行為的審批的權利。《土地管理法》規定國家可以因為公共利益的需要對集體的土地依法進行征收并且對征收的土地進行補償，農民不得出出讓給政府以外的組織，只有將土地征收為國有土地之后才能買賣，因此農民集體應該得到的真正的土地收益沒有得到完全的保障[2]。

1.3 村民委員會權利擴張導致土地所有權異化

村委會是一個人員不斷變化的農村的社區團體，這一組織不是法人也不是合伙，是一個特殊的共同體。由于國家權利的讓步，村委員會有對農民使用的土地進行監督，制止對農業資源的破壞和改變農業的用途。實踐活動中由于缺乏有效的監督機制，村民的自主權往往被村委會等機構的干部操縱，造成土地所有權的異化。村民委員會不能完全體現村民的意志，村民委員會等機構的干部成了實際決定的主體[3]。

2.完善農村產權制度的對策

2.1 轉變政府職能

明確和落實土地用途的管制，實行嚴格的土地管理制度，是保證糧食安全、經濟可持續發展的基礎。保證管制的科學規劃并且有效的限制地方政府擅自改動規劃的權利，同時保證管制的有效的監督執法力度。

政府應該積極的服務于農村土地制度的改革，政府的職能應該從原來的參與者轉變為服務者和監督者。完善征地制度建立統一的征地標準，完善征地的制度應該界定好政府征地的程序和權限，責任到人，界定好公益性和經營性征地的要求，規范整的程序縮小征地的范圍。同時應該加強農村土地承包經營權的流轉市場的管理規范，加強土地流轉的監督會和懲罰[4]。

2.2 約束村委會的管理權，保障村民權利

明確村民自治的權利的范圍，加強村民自治的法律建設，應該建立健全村民選舉的制度，完善對村民委員會選舉產生的糾紛和違法行為的處理，保證選舉產生的村民委員會能夠代表村民的集體意志。完善村委會選舉產生的行政復議、信訪、處分、監督的制度明確他們各自的職能，各司其職為實現村民自治權利提供保障。

3.完善農村的社會保障制度

我國農村的土地承載著基本的社會保障的功能，因此加快農村土地產權的改革是推進城鄉基本的公共服務的保障。

完善農村的社會保障制度，采取因地制宜的農村土地產權的改革的前提是建立基本的養老制度和醫療保險在制度，保證人民最基礎的生活。同時積極發展社會福利、社會救濟等利民的事，推動土地產權制度的改革[5]。

4.《物權法》對土地性質的確認

2007年3月1 6日頒布并將于2007年10月1日起施行的《物權法》將土地承包經營權確定為用益物權，這是法律層面對土地使用權的根本界定，承認了土地經營權的物權性質。這一法律的頒布從根本保證了所有權的合法性，但是能否真正發揮作用，還有待實踐去驗證。土地與農民的重要性就相當于農民的衣食，土地經營權的長期穩定，對農村工作、農民利益、農業發展都具有極大的促進作用。這樣維護了土地承包的長期關系，也維護了土地使用權人的合法利益，尤其是對于土地經營權的流轉方面更是發揮了極大的作用，保證了三農工作的順利開展，也是保障國民經濟的持續快速發展。

《物權法》第133條明確解釋了土地流轉的問題，自然人可以“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地的行為受到法律保護。土地可以承包、可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉等轉換形式都是合法有效的。在保護農民權益方面規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押以保護農民的生存利益，當然有法律明文規定的問題不在之內。這種保護物權人的權利的規定，都是法律上的一種保證。土地承包權的物權化從根本上保證了農民的權益，保證了農民手中的土地權及使用。對于未來一些不確定的影響農民收入的因素可以實現有效規避。土地權的物權化進一步限制了農民土地權及使用，保證了農民的所有權。以往因為沒有法律保障，一些農民的利益沒有得到法律保護，導致一些農民的利益受損，更為嚴重的是釀成了重大的群體事件，影響了社會的穩定和經濟的發展。物權法對土地使用權的規定會使農民在利用土地方面獲得更大的自由度和自主權，可以有效促進農村土地使用權的流轉。面對我國這樣一個農業人口居大多數的農業大國而言，這一法律規定其意義是深遠而重大的。農民是我們的衣食父母，他們的權益不能得到保證，他們的利益不能得到維護，對于我們整個民族的發展都是不利的。

5.結語

土地在今天的重要性是顯而易見的，不保護好農村土地的所有權及使用者的利益，不利于農業人口的生存，也不利于農業經濟的發展。土地產權制度影響著不僅影響著社會穩定和社會公平，并且還影響著土地資源的配置和效率。堅持在集體所有權的前提下完善農村的產權制度，界定好村民委員會、行政職權等機構的管理和經營的權利，構建有效的監督、約束的制度充分體現村民對所有土地的自治權[6]。這是目前我國農村工作的重點，也是經濟繁榮發展的保障。

參考文獻：

[1]徐勇， 趙永茂.土地流轉與鄉村治理-兩岸的研究[M]北京：社會科學文獻出版社， 2010.

[2]郭明瑞.關于農村土地權利的幾個問題[J]法學論壇， 2010（1）.

[3]張一翔， 段然.從政策與法律的視角淺談農地問題、原因與改革途徑[J]北京農業，2009（6）：52-55.

[4]張爾升.土地制度變遷與現代化[J]經濟社會體制比較， 2003， （3）.

[5]郜添.論我國農村土地產權制度改革[J].中國科技投資， 2012，（27）：12.

[6]喻稀， 葉紅英.對農村土地產權制度改革與建設的思考[J].現代經濟信息， 2013， （15）：9.