廉署四十年：這里的革命靜悄悄

柳建龍

除組織和機構保持著高度獨立性，需要特別指出的是，香港公眾對貪污腐敗的容忍度極低，這本身也是確保廉政公署獨立性和廉潔性的重要因素

在香港，人們已經達成一個基本共識：“廉署是香港社會發展的基石。”

廉署是香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption，ICAC）的簡稱；前身是香港回歸前的“總督特派廉政專員公署”，成立于1974年2月15日。它在香港的政治和社會生活中發揮著舉足輕重的作用。過去四十年里，香港社會的政治清明程度的變遷無疑是此最為有力的證明。

當貪污成為一種生活方式

從19世紀末至20世紀中葉，隨著香港政府機構的增多、職能的擴張，公務人員貪污受賄的規模逐漸增大，并出現集團化、組織化的傾向，這突出反映在警察隊伍的貪污上，如警務部門串通黑社會營私舞弊、坐地分贓等，到20世紀六七十年代，香港社會的腐敗達到了頂峰。據估計，當時整個警察部門每年貪污受賄的金額高達10億港元以上。現任廉政專員白韞六在其隨筆《四十年堅守崗位 竭力維護廉潔價值》中頗為感慨地指出：在香港，當時“行賄有如生活平常事，甚至可以說是必不可缺”。因貪污而被判刑的前香港警務處外籍警司韓德在接受調查時也供述說：“貪污在香港警察隊伍中已成為一種生活方式，就像晚上睡覺，白天起床、刷牙一樣自然。”

正如學者所指出的，盡管普通民眾對公務人員的貪污腐敗并且從一開始就采取了不容忍的立場，有識之士也通過各種途徑督促政府采取措施打擊貪污腐敗，而且香港政府對當時的貪污腐敗現象也非視而不見、聽而不聞，他們也清楚，“反腐敗事關香港穩定，如果因腐敗而喪失了民眾的信任，政府便無法在香港實施管治”。

為此，港英政府早在1898年便頒布了《懲罰不端行為條例》，試圖從健全法制入手遏制貪污腐敗。其后，于1948年頒布了《防止貪污條例》，于1956年頒布了《舞弊及非法行為條例》，為了加大反貪肅賄的力度，于20世紀60年代對相關法律進行修改，并于1971年5月頒發了《防止賄賂條例》，然而由于制衡和監督不力，終使得這些立法形同虛文、反貪機構形同虛設，而香港社會的貪污腐敗更是如病入膏肓、回天乏術，人民自然也怨聲載道，1966年和1967年更是爆發了兩次大規模的群眾騷亂。

靜默的革命

不幸中的幸運是，1973年葛柏東窗事發使得民眾的反貪污腐敗的呼聲達到了前所未有的高潮，使得當局不得不著力改革，最終為香港社會由貪腐猖獗而向廉潔公平蛻變贏得了機會。

葛柏（Peter Godber），英國人，生于1922年；自1952年起至1973年6月在香港警隊效力。其間因表現突出，屢獲嘉獎和擢升，事發前，任職直至皇家香港警隊總警司。由于他行事謹慎、作風簡樸，雖然位高權重，但是，他一家子也只是在深水埗郝德杰道的高級公務員宿舍居住，為此，并沒有人相信他會貪污受賄。不過，事實上，葛柏多年來利用職權貪斂了大筆財富。隨著20世紀70年代初警方反貪部門的權力的擴大和反貪力度的加強，葛柏開始向海外轉移資產。在這種情形下，警方接到線報并嘗試對葛柏著手進行調查。而得悉自己受到警方內部調查后，葛柏于1972年1月以妻子健康欠佳和自己的體力倒退為理由，申請提早退休，盡管當時他還未滿50歲，之后并設法將剩余款項轉移海外。

在律政司署檢察官彭亮廷的協助下，警方反貪部發現，自1968年以來，葛柏約把65萬港元匯到海外，金額相當于他1952-1973年任職香港警隊期間所得薪金的總和，即76 .7萬多港元。而之后對葛柏的寓所和汽車行搜查，警方更是檢獲大批文件，其中包括多個賬本和財務文件，據此推算，葛柏在加拿大、美國加州、新加坡、英國和香港都存有大筆來歷不明的疑似賄款，金額高達437萬港元，相當于他自1952年任職警隊以來總收入的6倍，而他當時的月薪僅為7200港元。

時任警務處副處長的竇信向葛柏出示了律政司何伯撰寫的信函，首次引用《防止賄賂條例》第10條，命令他在七日內交代財產來源和解釋“收入與官職不相稱”的原因。不過，由于根據規定，葛柏只要在七日內向警方作出說明即可。而這七日的空當給予葛柏以充分的準備時間，使得他能夠在調查期間成功脫逃出境。

不過，葛柏的出逃引起了香港社會的極大反彈。已對貪腐忍無可忍的香港市民極為憤慨，于是走上街頭，展開了聲勢浩大的“反貪污捉葛柏”大游行，提出了兩方面的訴求：一方面敦促請香港政府盡早緝拿葛柏歸案，另一方面則要求正視香港的貪污問題。在這種情形下，時任港督的麥理浩認為事態嚴重，遂于1973年6月緊急委任最高法院高級副按察司百里渠爵士，就葛柏潛逃一事和香港的貪污問題提交報告。

百里渠隨后發表的著名的“百里渠報告”指出：“除非設在香港警隊內部的反貪污部能從警方脫離，否則大眾永遠不會相信政府確實有心撲滅貪污。”這得到麥理浩的認同，同年10月，他在《施政報告》中提出要成立一個向港督本人負責并獨立于警隊的反貪機構。在他的推動下，1974年2月15日立法局通過《香港特派廉政專員公署條例》，宣布成立一個“與任何政府部門包括警務處沒有關系的獨立的反貪組織”，即香港廉政公署。

而在廉政公署設立之后，香港政府立即掀起了一場“靜默的革命”，嚴厲打擊各種貪污腐敗犯罪。在隨后的20多年，在香港政府和民眾的支持下，廉政公署很快地將香港由一個貪污腐敗盛行的城市變成廉潔之都，使香港成為反貪污腐敗的典范。因此，1997年7月1日香港回歸之后，廉政公署制度作為一項重要的制度也得到了沿用。《香港特別行政區基本法》第57條規定：“香港特別行政區設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責。”除此之外，為強調廉政公署的重要性，其第48條第5項還將廉政專員與各司司長、副司長、各局局長、審計署署長、警務處處長、入境事務處處長、海關關長并列為香港特別行政區的主要官員。

就廉署機構組成而言，除廉政專員辦公室外，廉政公署除設有負責署內的行政工作的行政總部外，還設有執行處、防止貪污處與社區關系處三個業務部門，其工作相輔相成，通過（檢控的）威懾、預防及教育“三管齊下”的策略反貪污腐敗，并著重培養公眾對抗貪污腐敗的意識。

廉署獨立性的保障

應當說，廉政公署的上述組織架構為其有效展開和實現反貪職能提供了重要的組織基礎。不過，正如我們所看到的，雖然絕大多數國家為反貪污腐敗都建立專門反貪污腐敗的專門機構，但是，令人失望的是，在多數情形下，這類機構并未能很好地實現反貪的目標，“雷聲大，雨點小”，更糟糕的是有些機構及其工作人員不僅未能發揮發揮反貪的職能，而且與貪腐官員同流合污、沆瀣一氣，為其保駕護航，甚或自己本身就充當貪污腐敗的急先鋒。

那么，廉政公署何以有此不同呢？多數研究表明，香港廉政公署之所以在反貪污腐敗問題上能夠如此成績斐然，除了上述組織機構的保障外，更為重要的原因或許在于制度方面保障，即，它享有高度的獨立性。

那么，什么獨立性呢？簡單而言，廉政公署獨立工作，只對行政長官負責，不受行政長官以外的任何人和機構的干預。該原則早在廉政公署建立之時就已經確立，依照《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》等法律的規定，廉政專員直接向港督負責，不受港督以外的其他任何人士的指揮和管轄。

事實上，所謂的向特首負責或者說廉署——特首關系，遠比法律規定的字面含義要復雜得多：一方面：正如有的人所指出的，“實際上行政長官很大程度上也不去管廉署，他沒有很多精力去管。比如董建華在任八年，大概只去過廉署一兩次，不能說他不重視，也可以理解為廉署本身就是一個機器，它在良好地運轉，他沒什么理由特別要去管”；另一方面，即便是特首有問題，“廉署也有權力決定是否查特首，前特首曾蔭權就是個例子”。

此外，廉政公署的獨立性更體現在，廉政公署不是香港政府的組成機構，與香港警務處也不存在聯系，其經費由香港特區政府財政預算單獨撥付，專款專用；廉政公署成員不是政府公務員，他們差不多全部以合約形式予以聘任，雖然其招募、培訓、升遷、退休、全部比照公務員制度，但薪資則高于同等級別的公務員。這些廉政公署展開調查時能夠獨立工作，從而有效地排除其他政府部門和人士的“掣肘”的重要保障。

誰來監督監督者

雖然廉政公署因為其對香港社會所作的貢獻而在民眾心中享有極高的聲譽，不過，在過去的幾年里，由于廉政公署屢爆丑聞，這不僅在很大程度上損害了這一聲譽，也減低了民眾對廉署的信任程度。

其中給香港社會造成較大震動的，包括2011年前廉政公署首席調查主任阮律文被捕以及2012前任“廉署一哥”湯顯明專員公款吃喝超標的丑聞。阮律文1998 年加入廉政公署，因表現突出，屢破大案，而深獲高層器重，2009年底升為首席調查主任，被視為“明日廉政之星”。但2011年4月阮律文于深夜被廉政公署L組人員拘捕。雖然廉政公署并未說明逮捕他的具體理由，但外界猜測，阮律文之所以被捕，或因其在處理案件時操守有問題，涉嫌違反貪污法例。

而2013年前任“廉署一哥”湯顯明專員則被爆料公款吃喝超標而被廉政公署執行家法，以涉嫌貪污被廉政公署的調查。據報道，湯顯明自2007年上任至事發前的5年內，花費400萬元公款，出訪34次，先后向各地政府官員及機構贈禮物137次，其中超過100次是贈送予內地政府官員及機構，禮物總數約1400份，總值近22萬元。其中有24份禮物的價值超過800元限額，由湯顯明親自特批送出。另，2010年11月和12月廉政公署兩次在灣仔五星級酒店君悅酒店宴請內地官員，人均消費高達1100元，席間有超過并消費廉政公署自備的20支中外名酒款客，其中包括茅臺及XO。除此之外，還有為數不少的一些涉及廉政公務的成員的案件，也讓許多人頗為擔心廉政公署的未來去向。

于是，最近幾年來，誰來監督監督者的話題日益成為一個繞不開的話題。

那么，誰來監督廉政公署，或者如何才能確保廉政公署本身的廉潔性呢？一方面為了監督廉政公署的運作，香港設立了貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會和社區關系市民咨詢委員會四個獨立咨詢委員會。除部分當然委員會，各委員會成員都為社會知名人士，且由非官方人士出任主席。這能夠對廉政公署起到很好的制衡作用。并且在該四個委員會外，還有廉政公署事宜投訴委員會和設于廉政公署內部的L組分別負責監察廉政公署的外部及內部運作。

除上述組織和機構外，另一方面需要特別指出的是，香港公眾對貪污腐敗的容忍度極低，這本身也是確保廉政公署獨立性和廉潔性的重要環境。根據廉政公署最近所做的民意調查可以發現，近八成的民眾愿意舉報貪污。近幾年，廉政公署每年收到的舉報案例約為4000例，其中70%為實名舉報。而這也使得一些人即便想貪污受賄，也不敢為之。更為重要的是，香港的新聞媒體享有廣泛的新聞自由，而貪污腐敗案件往往又具有很強的新聞價值，故新聞媒體樂于報道此類案件，而這對規范廉政公署的運作無疑也具有重要的意義。

學習香港是否可行

正如前文所指的，廉政公署用了近20年的時間，將一個貪污腐敗猖獗的香港變成“廉潔之都”，成為各國學習典范。為此，越來越多的人主張內地應當仿效香港，建立與廉政公署相類似的機構。

竊以為，此類主張雖有一定合理性，但卻未必可行。這是因為一方面在現有的憲法框架下，我們并不缺少此類機構，如檢察機關，只是更為重要的問題在于如何才能有效地確保其獨立性并實現反貪功能。

倘若未能解決這一前提性問題，又草率地設立另外一個機構，不僅將使得國家機構變得更加龐大，增加財政和人民的負擔，甚至可能新增一個依靠權力尋租的部門，多一個貪污腐敗的據點；就內地而言，更為重要的或許在于如何提高人民的反貪污腐敗的意識。雖然絕大多數人對貪污腐敗恨得咬牙切齒，但面對腐敗往往聽之任之，且一旦有所需要，多又希望通過尋租以獲取特權，而這本身無疑也為滋生貪污腐敗提供了肥沃的土壤。

為此，個人以為，對于內地而言，要想更有效地實現肅貪的目標，除加大反貪污腐敗的力度外，或許更為有效的做法是加大新聞媒體的監督力度，這不僅能夠使得民眾更為廣泛地參與到政府反貪污腐敗的行動中來，也能很好地起到對官員和民眾教育作用，使其具有更強的反貪污腐敗意識。

此外，更為重要的是，在一個透明的社會中，能夠確保反貪污腐敗的行動是沿著法治軌道展開的，才能使反貪污腐敗的行動取得確實的效果。不僅要加強反貪機構的建設，更要注重外部環境的建設，或許這才是香港廉政公署制度對我們最大的啟示。