改革分“稅”嶺

朱肖晨

“1994年進行的財稅體制改革是及時的、成功的，對形成當前經濟的好形勢發揮了重要作用。”1998年時任國務院總理的朱镕基曾對分稅制改革做出了這樣的評價。分稅改革在當時確實起到了挽救中央財政的作用，從此中央牢牢抓住了財政的“錢袋子”。但是亦不可否認，那次改革在后期也埋下了土地財政和“跑部錢進”的禍根。

說服地方政府

中央財政沒有錢。

1992年，全國財政收入3500億元，其中，中央收入1000億元，地方收入2500億元，中央財政支出2000億元，赤字1000億元，而這只是1992年的中央財政赤字。截止到1992年底，13年的累計赤字已經達到了4220億。

中央財政的日子在時任財政部長劉仲藜手里越來越窘迫，他稱自己“可能連背心都沒有，只剩下褲衩”。中央財政沒有錢，軍隊、武警供養不了，地方基礎設施建設也停滯不前，甚至嚴重到了不借錢工資都發不出來的地步。

中央財稅已經到了懸崖邊上，到了不得不改革的時刻。朱镕基對此憂心忡忡：“到不了2000年（中央財政）就會垮臺，這不是危言聳聽。”分稅制改革便在這樣的背景下被重新提了出來，但是從1993年7月23日朱镕基在全國財政工作會議上正式提出全面實行分稅體制改革到1994年1月1日正式實施，留給朱镕基說服地方政府的時間只有五個月。

先拿弱省開展“練兵”工作，朱镕基帶著財稅改革小組第一站來到了海南。這次改革對于海南的影響甚小。海南的收入少，如果按照增值稅年均增長30%計算，受影響的只有3億-5億元。在當時人的回憶中海南之行“溝通順利，氣氛和諧”。

最難啃的是廣東這塊骨頭，在分稅制改革方案在中央政治局常委會討論通過之后。廣東省委就寫信給中央，要求單獨實行包干。作為追趕“亞洲四小龍”的排頭兵，分稅制在他們眼中會使得廣東什么大事都干不成。

“不入虎穴，焉得虎子”是朱镕基回憶他當時前往廣東的感受。廣東省委拿出實行包干制和實行分稅制分別對地方財力影響的傳奇，10年之內中央會從廣東多拿走1000個億，數字可謂驚人。看到這個數字，朱镕基也很焦慮，“看來分稅制是搞不下去了，將來拿地方這么多的增量，如果廣東搞垮了，追不上‘四小龍，就成了咱們的罪狀。”

財政部地方司司長一眼就看出了廣東的計算口徑錯誤，增值稅會進行分成，營業稅也會留在地方。當晚，朱镕基就要求給出兩種體制的重新測算。財政部官員一夜未眠，直到早晨開會之前才測算出中央會多拿300個億，但是蛋糕做大之后，地方財力又有更大的增長。

一波未平，一波又起，廣東省委領導又對基數年提出質疑，他們認為小平同志的南方講話成果在1993年才得到體現，以1993年做基數年才能符合地方利益。財政部長劉仲藜并不同意，以還未發生的數據作為基數會給地方弄虛作假的可能。但是，為了最大限度爭取地方對于財稅改革的支持，朱镕基最后還是同意了廣東省1993年作為基數的要求。

富裕的省份反對，貧窮的省份則大多表示了支持。畢竟分稅改革，中央多征收的錢會有相當一部分轉移投資到貧困省份之中。不過他們也提出了要求，能不能把增值稅100%都返還給地方，朱镕基并沒有同意：“稅制必須要統一，沒有地區可以搞特殊。”

改革功與過

分稅制改革到底能不能收到成效，在時任財政部部長劉仲藜心中還是一件懸著的事情。一方面，1994年的宏觀環境并不寬松，外界通貨膨脹在持續發展，另一方面，短時間內征收人員能否掌握新稅制征收也是一個問號，這些都會成為外界攻擊分稅制改革的靶子。

劉仲藜形容自己那一段時間的心情是“如履薄冰”，“分計的賬要靠財政人員去算，要靠財政人員收，能不能實現這個目標，我們有不可推卸的責任。我當時是財政部的主要負責人，第二年的春節又兼任國稅局長，如果哪一項出問題，我這個部長準備隨時犧牲”。

為了“以備萬一”，劉仲藜請朱镕基破例批準財政部向中國人民銀行借款120億元。所幸，分稅制改革的成果暫時沒有讓人失望，1994年2月8日，1月份的財政收支報表顯示收入277億元，比上年同期增長106億元，增長61%。劉仲藜第二天就向朱镕基匯報了情況，并把120億借款還了，興奮的財政部當年的例會都沒開，集體放假。

改革向來都沒有那么容易，接下來的幾個月數字雖然同比還在增長，但是增速卻在不斷下降。因為稅收基數年為1993年，最后四個月地方政府就想方設法擴大基數，和上一年相比全年稅收增長了50%。由于中央要對地方的稅收進行部分增值稅和營業稅的返還，不僅新增部分保不住，連基數都要出“赤字”，中央財政將大虧，中央財政的困難比改革之前會更加嚴重。

財政部又得開始想法子。12個省、自治區、直轄市的財政廳、局長被召集起來座談，在是“擠掉1993年基數水分”還是“同心同德向前看”之間，大部分人選擇了后者。各地按照1993年增幅的1/3作為增收目標，超額完成給予1：0.6的返還，未完成則扣減1993年的基數。照此測算，財政收入增幅只要達到16.5%，中央財政就可以不虧了。由于及時調整政策，9月起，全國財政收入增幅按目標提高了，全年實現增長18%多。

分稅制改革迅速使得中央財政的腰包鼓了起來，也有了進行全面宏觀調控的資本。但改革一向是雙刃劍，財力向中央傾斜之后，財力事權不匹配的問題日漸浮現。

1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%。中央與地方財權與事權不匹配的狀況，迫使地方政府想別的方法去創收。原先分稅制改革談判中“土地出讓收入部分歸地方政府所有”的惡果顯現出來，土地財政成了很多地方政府創收的一張王牌。2013年，土地使用權收入占地方財政收入達到35%。

另一條惡果則是“跑部錢進”。稅收被集中到了中央政府手里，怎么花自然得由中央政府的部門做主。國務院的發展和改革委員會及各大部委掌握了投資及決策權力，地方政府則在其中絲毫沒有話語權。轉移支付制度在中國并不完善，轉移到地方的那部分從來不與地方討論，不接受監督。為了爭取項目，一大批駐京辦在北京設立。朱镕基后來也反思道：“稅收返還（轉移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部錢進，求爺爺告奶奶。”