“法”步難行

杜彬

一時之間，史上最嚴的交規、史上最嚴的欠薪入刑制度、史上最嚴的公車改革令紛至沓來。酒駕、醫療、食品安全危機等中國社會在轉型中暴露出的問題，似乎都尋到了迅速解決的方法。

“嚴”，將社會對立法的崇拜推向了一個新的高潮。

立法從嚴

朱元璋編制《大明律》，遵循古訓“吾治亂世，非猛不可”的思想。后來清代的薛允升撰寫《唐明律合編》，逐條對比了唐律明律的量刑輕重，不僅開創了唐明律對比的先河，更為后世在某些方面延續“猛藥去疴，重典治亂”的思想起到積極的借鑒作用。

2011年5月，高曉松成為中國歷史上第一個因為醉駕而被刑事處罰的公民。在此之前，醉酒駕駛不過是一般性的行政處罰。6個月過后，在媒體鋪天蓋地報道高曉松出獄的同時，相關部門統計的數據表明，中國全國范圍內，因酒駕而引發的交通事故大大減少，查處酒后及醉酒駕駛機動車案件也大幅減少。

同期入刑的還有惡意欠薪。

在《刑法修正案（八）》中，“惡意欠薪罪”的出現大快人心。

隨后不久，從國務院到各級地方政府，以此為噱頭的法律法規接踵而至。

2012年8月1日，《抗菌藥物臨床應用管理辦法》開始實施，要求建立抗菌藥物臨床應用分級管理制度，區分為非限制使用、限制使用以及特殊使用三大門類。標志著中國在抗菌藥物臨床應用管理方面正式邁入法制化、制度軌道化。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環境保護法（1989）》修訂案，意味著從2015年1月1日起，環保部門對相關責任單位將可以采取按日連續計罰，罰款上不封頂的處罰原則，并擁有直接關閉污染企業、查封扣押污染設施、行政代執行等強力監管手段的權力。

2014年7月，《中華人民共和國食品安全法（修訂法案）》通過第十二屆全國人大常委會第九次會議初次審議，向社會公開征集意見。修訂草案中接連使用了五個“最”，未來將實行最嚴格的全過程監管制度、建立最嚴格的各方法律責任制度、對違法生產經營者實行最嚴厲的處罰、對失職瀆職的地方政府和監管部門實行最嚴肅的問責、對違法作業的檢驗機構等實行最嚴格的追責，處處代表這部《食品安全法》破冰的決心。

但嚴法，未必都是良法。

一方面，在立法博弈的層層利益角逐下，為了擴張部門權力而制定的法律法規不在少數；另一方面，輿情洶洶，失序的公共秩序在嚴刑峻法的禁錮之下，表現得急躁且不安。

在互聯網領域，公民的話語權被制約；在戶籍制度領域，人口的自然流動被制約。執法者受利益驅動，使嚴法的“嚴”有了多重性意味。

而嚴刑峻法的直接后果之一，是削弱公眾對法律的認同，令公眾絕望于法律、憤怒于法律，乃至對抗法律，導致群體間的激烈對抗。商鞅變法的特點之一就是嚴刑峻法，比如實行連坐等等，在變法后，秦國確實日漸強盛，秦始皇席卷天下，“序八州而朝同列”，厲行苛政，冀望于千世、萬世，然而“一夫作難而七廟隳，身死人手，為天下笑者”，亦不過十數年間。這也表明了嚴刑峻法作為一種手段，可以在短時間內提升國力，如果將它作為治世之策，則后患無窮。

因此，重其所重，寬其所寬，重寬雙濟，才是立法慎刑的思維。

好意圖和壞結果

西方經濟學說史上有一個非常獨特的議題：非意圖的結果。

如果從縱向制度演進的角度出發，哈耶克給出了最好的解釋，他認為：“社會科學試圖回答的問題之所以出現，僅僅是因為許多人的自覺行為造成了未經設計的結果，是因為可以觀察到不屬于任何人的設計結果的規則。”

按照這個邏輯，似乎對于“越嚴格的法律越難實施”又多了一層解讀。

2014年6月12日，距離“全球最嚴”《火電廠大氣污染物排放標準》執行的最后期限還有19天，環保部開出了破紀錄的一筆罰單，對2013年脫硫設施存在突出問題的19家企業予以4.1億元處罰，其中不乏五大電力集團的下屬子公司，以及華潤、中石油等央企子公司。

7月1日，《新華日報》發表文章稱，經過一年半的整改準備之后，全國各省市火電廠污染物排放均未能實現100%達標。

這其中既有企業責任意識淡薄的因素，也受既有技術、工程、管理和運行費用的客觀限制。

以江蘇省環保廳驗收的大唐南京發電廠為例，已經通過審核的1、2號機組除塵設施及在線監控系統，投入的整體技改造價高達1.2億元人民幣。對于更多的中小型火電廠來說，依靠投入數千萬甚至上億元的技術革新成本來完成環保改造的需求異常艱難。

即便維持觀望或違法的直接后果，很可能是企業將作為產業結構調整的落后者最終被淘汰出局，但是面對高出違法成本幾成的守法成本，企業不得不打起小算盤。

在《火電廠大氣污染物排放標準》編制說明中算了一筆賬：到2015年，若都以石膏法安裝煙氣脫硫裝置，新機組安裝費用約為170億元。以機組年運行5000小時，每度電脫硫運行費用為0.015元計，到2020年新建火電機組煙氣脫硫裝置運行費用為286億元/年。

在中國高歌猛進的煤價和火電行業的持續虧損面前，環保電價的落實也僅是杯水車薪。

除此之外，中國較高密度的火電廠設置，以及火電企業排污的取證困難，都增加了從嚴執法的難度。層層重壓之下，企業寧愿鋌而走險。

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。

與環保相關的法律，幾乎沒有一部能跳出中國執行效果最差的法律隊列。不僅保護不了環境，境況反而每況愈下。

從1989年頒布第一部《中華人民共和國環境保護法》以來，水、森林、海洋、土壤等各個自然領域都接連設立了專門法。隨后，國務院及地方各級政府部門逐漸通過加大違法懲處力度，加大企業違法成本，約束企業樹立綠色生產的觀念。如果從法治的角度來說，這是具有積極意義的。

《環保法》的設立及實施，在反映中國法制困境方面，有著極其典型的代表意義：首先，它的違法成本由全民分擔，但是守法成本卻僅由企業承擔；其次，它受到權力設置的直接影響顯著；最后，在利益沖動缺失的天然前提下，參與者不能提起十分干勁兒。

良法為何難落地？還是離不開利益糾葛。

除此之外，嚴苛的法律和無關痛癢的執政能力說明：只有法和罰是遠遠不夠的。中國法治實踐所反映出的深層次問題，是行政干預對司法權力的嚴重制約。

北京在明律師事務所周濤律師認為：“我們所見的行政權與司法權的關系，常常與憲政制度的規定背道而馳。在各級行政層面，行政權不僅無視司法權，而且通過其掌握的財政、人事等特權肆意地干涉司法權的事例比比皆是。”

要消除理想與現實的痛，中國改革急需尋求一個平衡行政權力的有效途徑。除了在立法環節就著眼于消除執法難，更為重要的是，務必明確法權與行政權力的獨立性，務必維護法權大于行政權的地位，才能把法律精神堅持到底。