促進湘西州產業結構調整的財政扶持政策探究

歐志文 歐林之

[摘要]湘西州為國家重點扶持地區，離不開財政政策扶持。本文考察了湘西自治州產業結構存在的問題，探析湘西自治州產業結構存在問題的成因，并提出了促進湘西州產業結構調整的財政扶持政策建議。

[關鍵詞]湘西自治州；產業結構；財政扶持政策

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）8-0008-03

湖南唯一的少數民族自治州——湘西土家族苗族自治州（簡稱湘西州），是全省經濟發展最落后的地區。產業結構在工業經濟沒有得到充分發展的情況下過早呈現“三、二、一”的比例關系，出現了“超前軟化”或“虛高級化”的特點。同時，農業大而不強，缺乏特色與優勢；服務業大而不優，以提供傳統的物品和服務為主，現代服務業發展滯后。在新的發展階段和新的發展背景下，湘西州順應國內、省內產業政策的要求與產業發展的大趨勢，充分利用財政扶持政策，努力挖掘自身優勢，合理調整優化產業結構意義重大。

1 湘西州產業結構存在的問題

實施湘西開發以來，湘西州產業結構雖經不斷調整，但由于整體發展水平相對滯后，產業發展基礎薄弱，產業結構仍然存在著明顯缺陷。

1.1 產業結構不盡合理，“虛高級化”特征明顯

作為全省唯一的少數民族自治州和經濟最落后地區，湘西州產業結構目前“三二一”的比例關系，是在工業經濟沒有得到充分發展的情況下出現的，這實際上是一種產業結構的“超前軟化”或“虛高級化”。我們采用2010年的數據進行優化評價，對比它們2007年的評價結果，發現2007年在產業結構合理化指標上，湘西州與全國、湖南省的差距不大。但是產業結構高級化指標則存在明顯差距。2007年，湘西州產業高級化指標值得分只有57.08（滿分100，下同），比湖南省的74.12低了17.04，比全國的89.23低了32.15。到2010年，湘西州產業結構合理化和產業高級化指標得分均有所上升，但是高級化指標得分僅為63.98，依然與湖南和全國存在較大差距，這表明湘西州的三次產業結構呈現很強的“虛高級化”特征。因此，在遵循提高經濟總量，積極發展特色農業，繼續發展第三產業等原則基礎上，如何做大做強第二產業，仍是當前湘西州產業結構調整面臨的一個突出問題。

1.2 傳統產品仍占主體，產業結構層次低

從工業行業結構看，湘西州現有規模工業雖然門類較為齊全，但仍以采礦業和礦產品加工業特別是錳鋅產品加工業為主，采礦業占規模以上工業經濟的近70%；從工業產品結構看，目前檔次低、品質差的傳統產品，資源型產品或初加工產品仍占主體地位，缺乏高科技含量、高附加值、深加工、精加工的拳頭產品和名牌產品。以礦產品為例，2010年全州礦業高新科技產品不足礦產品總值的24%；在第三產業中，傳統的交通運輸業、商業、餐飲業仍然是現階段湘西州第三產業的主體，以提供傳統的物品和服務為主。而現代服務業發展滯后。交通運輸、倉儲和郵政業在限額以上服務業主營業務收入占比超過一半（51.95%），而除金融業外，其他如信息傳輸、計算機服務業、房地產等現代服務業占比很低，總計占比沒超過20%。可見，湘西州以傳統產業為主體，產業、產品結構層次低，是導致資源配置效率低、結構系統整體效益差的根本原因。對于這樣一個欠發達地區來說，加速產業轉型升級不僅是要解決產業結構問題，更重要的是要解決產業結構效益問題。

1.3 農業結構不優，農產品加工滯后

一是農業生產結構不盡合理。2000—2010年，湘西州農業生產部門結構中種植業比重越來越大，到2010年接近了70%，而林業和漁業的占比明顯下降，兩者占比之和由2000年的14.6%下降到2010年的7.4%。在種植業、林業、畜牧業、漁業各部門的生產項目結構中，也未能形成全面、協調發展的格局。基本上是以谷類作物為主的種植業，以生豬為主的畜牧業，以魚類為主的水產業。二是農業產品結構亦處于較低層次。高度專業化、優質化的原料生產基地數量少、規模小，除了50萬畝椪柑初具規模外，烤煙、獼猴桃、茶葉、百合、草食牧業、旱雜糧等基地規模均未突破30萬畝，而且片面發展傳統產品、大宗產品和高產品種，名優特新產品少，農產品良種化、標準化程度低，品種雜，品質差，沒有規模效應和品牌效應。三是農產品加工轉化滯后。目前湘西州農產品保鮮、包裝、儲運體系等發展滯后，農產品加工企業規模小，設備工藝落后，以初級加工為主，產品附加值低。規模以上農產品加工企業的年加工能力不到50萬噸，主要農產品加工轉化率僅為15%左右，與發達國家的加工率（80%以上）相比還有很大差距。

2 湘西州產業結構存在問題的成因分析

造成上述問題的原因是錯綜復雜的，其成因既有作為邊遠山區、少數民族集聚區資源環境條件、經濟社會發展水平的內在約束，也有市場變化、宏觀調控等外部發展環境因素的影響。

2.1 政府扶持力度不夠，宏觀調控乏力

長期以來，湖南省對長株潭等發達地區的關注和扶持曾遠遠大于湘西等落后地區，缺乏從全局和戰略的高度對湘西州的發展進行統一規劃、統籌安排。雖然最近幾年實施西部大開發政策，湘西州抓住機遇爭取了一些項目和資金，但資金主要放在基礎設施和生態環境建設等領域，不太重視特色產業特別是加工制造業的發展，致使工業化進程緩慢，工業競爭力和市場份額不高，因此湘西州經濟快速發展缺乏強有力的產業支撐。一些大型投資項目如水電站建設、退耕還林等，主要是解決大中城市的能源短缺和環境保護問題，尤其是能源、礦產品開發項目，造成湘西州資源不斷流出，而當地獲利較少。同時在宏觀調控上存在著手段有限、管理乏力、政策不配套等矛盾。因而湘西州的產業發展盲目性大，急功近利、布局分散、資源浪費、環境污染、效益低下等現象突出。

2.2 國家產業政策調整的影響

區域產業發展必須針對市場需求及國家產業政策的變化做出及時反應和調整，否則將錯失發展良機。20世紀90年代，湘西州的煙酒企業兩稅入庫占財政總收入的比重高達65%左右。但從2003年開始，中央對年生產能力在10萬大箱以下的煙廠實行強制性關閉，2004年再過渡到年生產能力在20萬大箱以下的煙廠實行強制性關閉。受國家產業政策調整的影響，湘西州被迫關閉了四家煙廠，湘泉集團作為湖南省最大的釀酒企業，經營出現困難，導致財政收入銳減，煙酒提供的稅收占財稅總收入的比重下降到2003年的18.79%。

2.3 人才、資金、技術等生產要素缺乏的約束

受經濟社會發展水平的約束，在資金投入上，目前湘西州投資主體多元化、融資渠道全方位、多層次的格局尚未形成，企業融資困難，資金緊缺已成為產業發展和結構調整的“瓶頸”。特別是小微型企業，由于自身信用不夠，融資手段有限，造成融資渠道不暢，資金嚴重匱乏。在技術、人才投入上，目前湘西州在技術推廣、成果轉化、人才培養、智力引進、市場開拓及信息服務等方面建設滯后，手段缺乏，難以適應產業發展和結構調整的需要。以研發投入為例，按湘西州“十二五”規劃目標，全州2015年研發投入占GDP的比重要達到2%，意味著每年研發費用投入要達到12億元。而2011年湘西州地方財政一般預算收入才25.16億元，規劃到2015年財政總收入才60億元，資金的缺口和約束可見一斑。人才、資金、技術等生產要素缺乏，必然導致傳統產業和產品所占比重大，技術密集型產業和產品所占比重小，產業結構、產品結構層次低，發展后勁不足。

3 促進湘西州產業結構調整的財政扶持政策建議

3.1 積極扶持戰略性新興產業

湘西州中藥材資源豐富，號稱華中“生物基因庫”和“中藥材寶庫”，在生物醫藥等產業上具有較好的資源條件。同時，石英砂等光伏產業原材料資源豐富。要抓住國家發展戰略性新興產業的機遇，積極培育和發展生物醫藥、新材料、新能源、電子信息等新興產業，不斷提高新型工業化水平。①積極發展生物醫藥產業。充分發揮生物醫藥資源和民族醫藥文化資源優勢，大力發展中藥材生產基地，重點從原材料、中藥飲片加工、藥品三個方面，建設具有湘西特色的生物制藥產業，努力把生物醫藥產業培育成湘西州重要的戰略性新興產業。②積極發展光伏產業。利用石英砂等資源，加快光伏產業發展，建立從硅料、硅材、硅片到太陽能電池組件及配套產品的完整產業鏈。③積極發展電子信息產業。以吉鳳經濟開發區為基地，以湖南馬爾斯數碼科技公司為龍頭，以電子信息智能中心為平臺，引進產業配套，大力發展電子信息產品制造和軟件產業，打造湘西電子信息產業園。

3.2 大力扶持非資源型產業

要改變長期以來湘西州產業發展對能源的依賴過高的情況，切實提高資源型產業的資源開發集約化、規模化水平，發展清潔能源技術，提高規模效益、延長產業加工鏈條，形成資源利用效率高、產品種類多的優勢產業集群。運用高新技術和先進工藝改造提升傳統優勢制造業，重點改造和提升冶金、紡織、建材、食品、造紙等傳統制造業，引導產業結構與產品結構的升級換代，向集約化和集成化方向發展，使傳統產業在新的技術起點上，重新煥發出新的生機。同時著力發展特色優質農產品，推動優質糧油、蔬菜、烤煙、茶葉、林產、中藥材等優質農產產業化進程。

3.3 重點扶持第二、第三產業

財政支持能源、原材料等基礎工業建設，重點引導改造一批骨干企業，提高工藝技術和裝備水平，加快淘汰落后產能企業，實行內涵式發展。湘西州第三產業發展過程中要著重提高第三產業的科技含量，重點引導優化提升文化旅游業，利用湘西自然生態景觀、人文歷史文化等旅游資源十分豐富的條件，充分挖掘民族文化精髓，激活湘西文化活力，提高湘西旅游魅力，把文化旅游產業打造成為全州戰略性支柱產業。著力打造特色旅游品牌，進一步開發旅游商品，提高旅游承載能力；創新發展商貿流通業，依托文化旅游產業，拓寬服務領域，提高服務層次，增強服務功能，逐步形成結構合理、功能完善的現代商貿流通體系。注重提升交通運輸、郵電通信、教育科研、技術服務等部門服務經營水平，促進服務手段、產品創新。

3.4 創新政府扶持的方式

改革以項目直接撥款為主的科技經費支持方式，建立以基金等金融手段支持研發和產業化的財政支持機制。財政資金應更多地用于激勵研發人員。加大湘西州產業普惠性政策支持的力度，減少對企業點對點的資金支持，對湘西州有良好外部性的創新產品實行后補貼和需求側支持等措施。

參考文獻：

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