我國行政改革價值取向變遷問題創(chuàng)新研究

高業(yè)庭

摘要：阿瑟·奧肯的平等與效率協(xié)調(diào)思想主要體現(xiàn)在其對于平等與效率的關(guān)系以及平等與效率的抉擇的相關(guān)論述之中。我國自改革開放以來的歷次行政改革從堅持效率優(yōu)先的價值取向轉(zhuǎn)向更加注重公平。借鑒奧肯的平等與效率協(xié)調(diào)思想，在我國行政改革價值變遷的過程中，應(yīng)正確認識效率與公平的關(guān)系，加大正義取向方面改革的力度，促進機會平等的有效落實。

關(guān)鍵詞：行政改革；價值取向；平等與效率

阿瑟·奧肯在《平等與效率》一書中對平等與效率問題的論述是目前對平等與效率之間關(guān)系研究的較高成果。在書中，阿瑟·奧肯以超越經(jīng)濟領(lǐng)域研究視角，借用“漏桶實驗”分析平等與效率的關(guān)系，探討在決策過程中對平等與效率進行抉擇的可能性。平等與效率的關(guān)系是現(xiàn)代社會所面臨的基本問題之一，改革開放以來，我國政府對于公平與效率的問題經(jīng)歷了一個曲折的抉擇過程。在我國歷次行政改革的進程中，公平與效率更是一個重要問題。本文由此出發(fā)闡述對我國行政改革價值變遷的一些思考。

一、阿瑟·奧肯平等與效率思想簡述

奧肯平等與效率協(xié)調(diào)思想具有重要的特點，奧肯在《平等與效率》將效率定義為以既定的投入獲取最大的產(chǎn)出。平等則是由權(quán)利平等、經(jīng)濟平等和機會均等所構(gòu)成。其中，權(quán)利平等是指涉及政治、法律、生存等基本權(quán)利的平等，經(jīng)濟平等主要是由收入平等構(gòu)成。此外，奧肯還分別對權(quán)利平等、收入平等、機會均等與效率的關(guān)系進行了分析。奧肯認為平等與效率的抉擇的實質(zhì)是構(gòu)成經(jīng)濟平等的收入平等與效率的抉擇。社會在對效率的追求過程中，必然會導(dǎo)致各種不平等現(xiàn)象的產(chǎn)生。因而，社會面臨著在平等與效率之間進行抉擇的困境。不同于羅爾斯堅持平等優(yōu)先，以及弗里德曼堅持效率優(yōu)先的觀點，奧肯認為效率和平等是可以同時得到的，在一個有效率的經(jīng)濟體中，平等也可以得到增進。他認為應(yīng)該在強調(diào)效率原則的經(jīng)濟動力取向、強調(diào)平等原則的倫理道德取向、注重機會均等幾乎不涉及收入平等的資本主義制度取向、社會經(jīng)濟發(fā)達的國情取向、追求公正的社會價值取向等的多元取向中尋求統(tǒng)一。對于如何在平等與效率之間進行有效的抉擇，奧肯在《平等與效率》一書中指出“如果平等和效率雙方都有價值，而且其中一方對另一方?jīng)]有絕對的優(yōu)先權(quán)，那么在它們沖突的方面，就應(yīng)該達成妥協(xié)。這時，為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率。”

二、我國行政改革價值取向的變遷

從1982年開始，我國中央政府著力推行的行政改革有六次：即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年的改革以及2008年的大部制改革。改革開放之初，我國行政改革以追求效率為主的價值取向。隨著改革的進一步發(fā)展，公平問題被置于更重要的地位。

（一）以效率為主要取向的行政改革

效率是衡量組織目標(biāo)實現(xiàn)程度的關(guān)鍵指標(biāo)，在我國行政改革過程中，效率始終是行政機關(guān)追求的基本價值取向。1982年的行政改革是為了克服我國行政機關(guān)長期存在的官僚主義作風(fēng)，適應(yīng)國家政治民主化的需求，因而在這一時期的改革中，行政改革的基本導(dǎo)向為提高行政效率。1988年的行政改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容，其目的在于有效發(fā)揮經(jīng)濟管理職能，提高行政效率，逐步適應(yīng)有計劃的商品經(jīng)濟改革的需要。1993年的行政改革從行政體制層面來把握行政改革，按照“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”的要求進行。

1982年、1988年以及1993年行政改革以效率為主要價值取向，這些改革的首要任務(wù)在于逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制。這一階段的行政改革在行政機構(gòu)不斷精簡，又不斷膨脹的反復(fù)循環(huán)過程中進行，行政改革的主要形式表現(xiàn)為機構(gòu)的精簡。這與改革開放之初我國“效率優(yōu)先、兼顧公平”的行政改革總體價值定位是相符合的。然而，以效率為主要價值取向的這一階段的行政改革并不意味著否認這些行政改革包含一定程度上的以正義為取向的改革內(nèi)容，只是正義為取向的改革內(nèi)容相對于效率取向方面的改革而言，是淺層次的改革，并不構(gòu)成整個行政管理體制改革的主要價值取向。

（二）以公平為價值取向的轉(zhuǎn)變

隨著行政改革的進一步展開，公平價值在行政改革中開始日益受到重視，較為明顯的標(biāo)志為經(jīng)濟管理類的機構(gòu)數(shù)量逐漸減少，而社會事務(wù)類的機構(gòu)數(shù)量逐漸增長。1998年行政改革在強調(diào)效率的同時，開始重視公平，是價值取向調(diào)整的一個轉(zhuǎn)折點，是我國政府行政改革突破組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的局限，開始了結(jié)構(gòu)、功能并重的行政改革的標(biāo)志，我國以后的行政改革都沿著這一改革思路進行展開。2003年的行政改革的公平訴求更加明顯。明確提出政府職能應(yīng)集中于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面，改革目標(biāo)是逐步形成“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。2008年在對大部制改革的探索是為政府強化社會管理和公共服務(wù)職能提供更好的組織保障，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要步驟。繼黨的十七大提出加快行政管理體制改革，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，建設(shè)服務(wù)型政府之后，十七屆二中全會進一步提出，通過改革實現(xiàn)政府職能向維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向“規(guī)范有序、公開透明、便民高效”的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這使行政改革價值取向進一步明晰化，意味著我國行政改革的價值取向從注重效率轉(zhuǎn)到注重公平上來，效率與公平兼顧將成為深化行政改革的一個基本的價值導(dǎo)向。

三、奧肯平等與效率協(xié)調(diào)思想對我國行政改革價值變遷的啟示

行政改革的有效實施依賴于行政價值觀的變化，在我國的行政改革過程中，結(jié)構(gòu)調(diào)整一直被置于重要的地位，而有關(guān)價值觀的革新卻十分滯后。行政價值觀從根本上影響著行政改革的進程，為行政改革提供深層動力。吸收、借鑒奧肯的平等與效率協(xié)調(diào)思想，有利于調(diào)整我國行政改革的價值取向。

（一）正確認識效率與平等的關(guān)系

在我國行政改革價值變遷的過程中要正確處理效率與平等的關(guān)系。首先，我們要認識到效率與平等關(guān)系的歷史相對性。在一般情況下，當(dāng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整時，效率原則精選和那個會被置于突出地位。我國改革開放初期，行政改革的價值取向以效率為主導(dǎo)，“效率優(yōu)先，兼顧公平”口號的提出正說明了這一點。然而，當(dāng)一個社會雖然存在利益沖突，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)卻又未發(fā)生重大調(diào)整時，公平價值將會成為社會道德問題的中心。所以，隨著改革的深化，我國的行政改革的價值取向從注重效率轉(zhuǎn)到更加注重公平。其次，在我國行政改革的不同發(fā)展階段，效率和公平雖然分別得到了不同程度的強調(diào)，但縱觀整個行政改革的歷程，效率和公平都貫穿于整個過程當(dāng)中。奧肯認為“如果平等和效率雙方都有價值，而且其中一方對另一方?jīng)]有絕對的優(yōu)先權(quán)，那么在他們沖突的方面，就應(yīng)該達成妥協(xié)。”要將效率與公平統(tǒng)一起來，而不能顧此失彼，這與奧肯的既不應(yīng)該用效率取代平等，也不應(yīng)該以平等替代效率的觀點相一致。所以，在我國行政改革價值取向進一步的變遷過程中，既要采取有效的措施推進效率的提高，推動社會的持續(xù)發(fā)展，也要營造一個公平的社會環(huán)境，以維持社會的穩(wěn)定。

（二）加大公平正義取向方面改革的力度

公平是現(xiàn)代民主社會公共行政的核心價值和本質(zhì)要求，對于轉(zhuǎn)型時期的我國而言，必須確立以公平為行政改革的主要價值取向。按照奧肯的權(quán)利平等理論，在社會和政治權(quán)利領(lǐng)域中，公民的政治權(quán)利、法律權(quán)利、公民權(quán)利、生存權(quán)利等基本權(quán)利的分配是廣泛的、平等的、無償?shù)?，社會至少在原則上把平等的優(yōu)先權(quán)置于經(jīng)濟效率之上。所以，作為政治權(quán)利領(lǐng)域的改革，我國行政改革價值變遷應(yīng)向著更加注重平等或公平轉(zhuǎn)變，切實加強公平正義取向方面改革的力度。首先，要建立健全公民廣泛參與的民主決策機制，解決政府公共政策代表少數(shù)人利益，忽視公共利益的問題。其次，要深化行政程序制度的改革，建立能夠有效保障行政實體正義的現(xiàn)代行政程序制度，解決政府決策行為和行政行為中的隨意性問題，有效界定政府自由裁量權(quán)的范圍。最后，要改革現(xiàn)行的公共財富分配體制，建立公開透明、公正合理的公共財富分配體制，解決公共資源配置、社會利益的再分配和公共服務(wù)安排中存在的不公平問題。

（三）促進機會平等的有效落實

奧肯對于平等觀的重大貢獻在于突出了機會均等在社會經(jīng)濟運行中的作用，在強調(diào)收入平等和效率兼顧的同時，將機會均等權(quán)置于所有平等權(quán)之上。目前，我國社會生活中的結(jié)果不公平是因為起點及過程的不公平，個人擁有的生產(chǎn)要素的數(shù)量與質(zhì)量不同以及使用生產(chǎn)要素的不同等因素所造成的。即奧肯所指出的機會不均等的起跑線是由天賦能力、家庭的不利地位以及其他許多尚未確定的因素決定的。根據(jù)奧肯的論述，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，可以對由經(jīng)濟不平等而反映的機會不平等加以修正，從而使得效率和平等的機會可以同時在市場中運行。他提出的一系列糾正機會不平等的方法包括：國家增加教育經(jīng)費、使高等教育為機會均等化服務(wù)、將大企業(yè)的股票分給工人、讓工人參與決定等，這些無疑對我國現(xiàn)行政策的制定有很大的借鑒作用。我國的行政改革在進一步的發(fā)展過程中要為每個人創(chuàng)造平等的受教育的機會；完善勞動力市場結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造平等的就業(yè)機會；完善社會保障制度，營造良好的社會保障環(huán)境。通過這些有利于同時增進收入平等和效率兩方面的公共政策，可以減輕機會不平等，從而達到奧肯所說的社會更多地得到平等與效率，而不是犧牲一個獲取另一個。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）