加快完善電價補貼和資金籌集機制

張衛(wèi)東

我國清潔能源資源豐富，開發(fā)利用前景廣闊，主要制約因素是成本和電力系統(tǒng)消納能力。當前清潔能源發(fā)電由于成本較高，仍需政府價格補貼支持，但從中長期看，國際國內(nèi)煤炭開發(fā)成本呈上升趨勢，環(huán)保標準的提高逐步增加燃煤電廠成本，清潔能源發(fā)電成本上的劣勢正逐步扭轉(zhuǎn)，智能電網(wǎng)發(fā)展和技術進步正為清潔能源發(fā)電發(fā)展提供有力支撐。

初步設想，“十二五”、“十三五”期間，在電價補貼和相關扶持政策支持下，清潔能源有序快速發(fā)展，到2020年全國清潔能源發(fā)電裝機容量達到8.1億千瓦，占全部裝機的比重為41%，其中水電3.6億千瓦，風電2億千瓦，太陽能發(fā)電7000萬千瓦，生物質(zhì)能等發(fā)電1000萬千瓦，核電7000萬千瓦，天然氣發(fā)電1億千瓦；清潔能源發(fā)電量2.6萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的比重為32%。

在清潔能源高速發(fā)展的狀態(tài)下，理順電價補貼和資金籌集機制的任務更加突出。在市場經(jīng)濟條件下，大多數(shù)的機制與政策都是基于成本與價格的政策，甚至包括環(huán)境政策也是立足于將環(huán)境污染及治理的外部成本內(nèi)部化，從而改變產(chǎn)業(yè)間或項目間的成本效益關系。當前，清潔能源發(fā)電發(fā)展之所以需要機制政策扶持，也是因為市場價格無法覆蓋生產(chǎn)成本，而政策機制的著眼點一是降低成本（或補貼成本），二是提高價格。政策制定應堅持的最基本和最重要原則是：“用較少的補貼資金，實現(xiàn)合理的清潔能源發(fā)展規(guī)模”。

調(diào)整風電、太陽能發(fā)電電價補貼機制

2009年7月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關于完善風力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，將國內(nèi)風電上網(wǎng)價格由項目招標價改為固定區(qū)域標桿價。通知規(guī)定，按照國內(nèi)風能資源狀況和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區(qū)，相應制定風電標桿上網(wǎng)電價。

通過梳理全國分地區(qū)火電標桿電價及火電與風電標桿電價水平的差異，我們認為目前的標桿電價水平不盡合理，特別是中東部地區(qū)風電度電補貼偏低，不利于鼓勵中東部地區(qū)低風速、分散式風電資源的合理開發(fā)。

從表中可以看出，在西北部地區(qū)基本上風電度電補貼超過0.2元/千瓦時，而在中東部地區(qū)，度電補貼在0.09-0.17元之間，明顯低于西北部地區(qū)。在不同地區(qū)建設風電國家給予的度電補貼水平不相同，造成了地區(qū)間補貼的不公平性（從促進西部北部落后地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展上看具有一定合理性），特別是考慮到中東部地區(qū)平均風速低、利用小時低、用地補償、人工成本高等因素，現(xiàn)行的電價補貼政策發(fā)出錯誤的價格引導信號，挫傷了企業(yè)在中東部投資建設風電的積極性，也不利于資源優(yōu)化配置和補貼資金的有效發(fā)揮。

為了更大更有效地發(fā)揮補貼資金的作用，應當調(diào)整現(xiàn)行補貼政策，即按照各地標桿煤電價格加上相同補貼電價（需結(jié)合電價承受能力和風電發(fā)展目標綜合測算）確定風電標桿電價。這樣，再配套合理政策，可實現(xiàn)相同的補貼資金下風電發(fā)電量最大化。若考慮帶動西部地區(qū)發(fā)展的因素影響，可將西部、北部風電補貼電價略微提高1-2分/千瓦時。

對于大型光伏電站電價，與風電電價不合理之處相同，由于在不同地區(qū)建設光伏電站國家給與的度電補貼水平是不相同的，這造成了價格引導信號扭曲，同樣不利于資源優(yōu)化配置和補貼資金的有效發(fā)揮，建議修訂為分省標桿煤電電價加固定補貼價格確定。

適時改革水電電價形成機制

長期以來，我國水電發(fā)電成本低于煤電成本和平均發(fā)電成本，具有經(jīng)濟競爭力。目前，受水電資源條件制約、生態(tài)保護投入和移民成本增加等因素影響，水電成本逐年攀升，未來將逐步超過當?shù)孛弘姲l(fā)電成本。

水電從本質(zhì)上看，也屬于清潔、可再生能源，也應統(tǒng)一納入可再生能源補貼范圍。建議未來分省制定能夠覆蓋絕大多數(shù)水電開發(fā)成本的標桿上網(wǎng)電價，若該電價高于當?shù)厝济簶藯U電價，則由全國可再生能源基金對超過燃煤標桿電價部分給與補貼，以鼓勵水電開發(fā)，并促進投資者控制成本、提高效益。

對于個別資源條件好、開發(fā)成本過低的項目，可借鑒浙江等地經(jīng)驗，引入資源開發(fā)權招標，由資源所在省級政府支配開發(fā)權轉(zhuǎn)讓收入，用于扶持清潔能源發(fā)展。

完善天然氣發(fā)電電價補貼機制

與煤電相比，天然氣發(fā)電成本偏高，目前天然氣集中發(fā)電基本靠省級地方政府給予補貼運行，沒有出臺全國統(tǒng)一補貼政策，很多項目處在保本甚至虧損狀態(tài)。根據(jù)我國天然氣資源和消費狀況，未來天然氣價格仍呈上漲趨勢，天然氣發(fā)電補貼水平如不進一步提高，發(fā)電項目將大面積虧損。

天然氣發(fā)電帶來的清潔環(huán)保效益主要由項目所在地區(qū)受益，天然氣發(fā)電補貼資金不宜采用可再生能源附加的形式從全國電費中征集。建議由國家主管部門研究制定全國統(tǒng)一的補貼政策，具體由省級地方政府落實資金來源和補貼水平，保障項目合理回報。

同時，盡快研究完善電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻輔助服務成本補償機制，加快建立調(diào)峰調(diào)頻電價，對參加電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻服務的天然氣發(fā)電給與相應補償。

完善電網(wǎng)建設和調(diào)度生產(chǎn)成本補貼機制

電力系統(tǒng)消納風電、太陽能等間歇式清潔能源發(fā)電的能力，取決于負荷特性、系統(tǒng)調(diào)峰能力、電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構及跨區(qū)域通道能力等因素。我國可再生能源資源與電力負荷分布不均衡，煤電及熱電聯(lián)產(chǎn)機組比重高，燃氣發(fā)電、抽水蓄能等靈活調(diào)節(jié)機組比重偏低，系統(tǒng)調(diào)峰能力相對較差，內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、東北等地區(qū)風電在當?shù)仉娋W(wǎng)消納困難，需要通過交直流輸電通道送電至中東部負荷中心消納，增加了電網(wǎng)投資和運行成本。按照《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應優(yōu)先保障可再生能源發(fā)電上網(wǎng)。隨著風電、太陽能發(fā)電等間歇性電源規(guī)模不斷增加，滿足可再生能源發(fā)電優(yōu)先收購和電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行要求，必須妥善解決有功平衡、無功電壓控制、安穩(wěn)措施完善、通信信息交換等一系列問題，不可避免地帶來成本增加和經(jīng)濟利益再平衡。

為了推動清潔可再生能源發(fā)電規(guī)模化發(fā)展，應通過經(jīng)濟手段調(diào)動電網(wǎng)企業(yè)的積極性。在要求電網(wǎng)企業(yè)全額保障性收購的同時，也要加快制定實施面向大規(guī)模間歇式能源發(fā)電的電網(wǎng)建設和系統(tǒng)運行成本補償機制，一方面補償電網(wǎng)企業(yè)專項配套電網(wǎng)建設成本，另一方面補償電網(wǎng)企業(yè)自身調(diào)度生產(chǎn)成本增加的部分。

制定基于間歇性電源發(fā)電質(zhì)量的電價獎懲機制

隨著大規(guī)模間歇性可再生能源發(fā)電并入電網(wǎng)，電力系統(tǒng)運行的安全性、穩(wěn)定性和供需平衡將受到很大影響，除了加強電網(wǎng)建設和精心調(diào)度管理外，提高間歇性電源發(fā)電質(zhì)量也是重要途徑和長遠需要，建議制定基于間歇性電源發(fā)電質(zhì)量的電價獎懲機制。

一是制定基于間歇電源發(fā)電功率預測預報水平的獎懲機制。間歇電源功率預測是確保電網(wǎng)平衡發(fā)電波動，減少備用容量和經(jīng)濟運行的重要技術保障。歐洲一些國家提高消納風電能力的重要舉措就是采取獎懲措施，提高風功率預測水平。由于我國目前采用全額收購上網(wǎng)電量的政策，風電開發(fā)商沒有進行風電功率預測的積極性。為了促進風電功率預測技術的進步，建議在采用電網(wǎng)調(diào)度部門集中預測為主要模式的同時，鼓勵風電開發(fā)商參與預測。具體可借鑒西班牙的風電發(fā)展經(jīng)驗，制定相關政策，要求風電開發(fā)商進行風電功率預測，對于預測誤差20%以內(nèi)的電量正常結(jié)算并給予一定的電費加價，對誤差超過20%的電量則進行一定處罰。

二是制定基于間歇式電源項目電能質(zhì)量的獎懲機制。隨著技術的進步，間歇式發(fā)電項目可以通過研究應用先進的電力電子技術、儲能技術、信息控制技術等，提供與常規(guī)發(fā)電機組類似的有功無功控制和電壓頻率響應，顯著改善自身特性，有效提高系統(tǒng)的安全穩(wěn)定水平。應盡快研究制定基于間歇式電源發(fā)電質(zhì)量的差異化電價和經(jīng)濟獎懲機制，鼓勵間歇式電源項目提高自身管理水平，推廣應用先進的控制調(diào)節(jié)技術，提高電能質(zhì)量。

完善可再生能源（清潔能源）發(fā)展基金制度，提高資金運作效率

按照《可再生能源法》的相關條款，“國家財政設立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政資金和電價附加等。”目前，可再生能源發(fā)電補貼資金主要來自于電價中的可再生能源附加。建議拓寬資金來源渠道，適度增加政府財政撥款額度，建立完善捐贈機制，推廣綠電交易機制，采取多種手段，多方面、多渠道籌集可再生能源發(fā)展基金。

建立可再生能源電價附加標準調(diào)節(jié)機制，根據(jù)可再生能源（清潔能源）發(fā)電發(fā)展目標和資金需求，有序靈活地調(diào)整電價附加水平。

將水電發(fā)展納入可再生能源補貼范圍，加快水電標桿電價出臺，促進水電健康發(fā)展。

賦予省級地方政府相應權力，籌集天然氣發(fā)電成本補貼資金，促進天然氣發(fā)電發(fā)展。

優(yōu)化調(diào)整可再生能源電價附加征收和補貼發(fā)放流程，建立資金征集、發(fā)放專用平臺，引入信息化、互聯(lián)網(wǎng)等先進手段，提高行政監(jiān)管、申報審核、資金運轉(zhuǎn)等方面的工作效率，確保電價附加足額征繳、按期發(fā)放，緩解企業(yè)資金周轉(zhuǎn)難題。