公共服務供給主體間合作機理研究*

閆章薈

（天津財經大學 經濟學院財政系，天津 300222）

一、問題提出及文獻述評

近些年，政府公共管理事項日益復雜化，政府不得不應對來自更多方面的挑戰，在公共事務的處理過程中引入各類非政府組織已成必然。同時，民間組織與市場經濟組織的迅速發展，使得這種必然成為可能，公共服務的多元供給方式將在供給效率和服務品質方面更具優勢。在此背景下，政府非常重視非政府資源的價值，已經做出了一些公共服務供給多元參與的制度安排，例如“軍、政、校、企”聯系會議機制、合同承包等，［1］在部分地區和一些公共服務項目之中，公共服務的多主體、多渠道、多機制供給格局基本形成。但在實踐過程中，由于我國各類非政府組織發展的不均衡性與公共服務產品自身的復雜性，公共服務供給主體間合作有即時化取向。公共服務合作關系建立之初，各類組織間合作關系較為融洽，但合作關系的穩定性較差，合作網絡裂解風險較高，造成公共服務供給組織合作關系發展的不穩定和公共服務供給質量的相對參差不齊。因而，中國公共服務供給方式的創新迫切需要建立以協同為主導的方略以減少公共服務的交叉、空白領域，實現公共服務主體間資源的高效整合與優化，提高公共服務供給效率?；诖?，從價值結構的視角研究公共服務主體合作的機理，將為中國公共服務供給領域的改進提供理論依據，對推動我國服務型政府建設具有一定的指導意義。

合作是人類文明的社會基礎，對人類合作機制的探討最早為人們所熟知的是霍布斯和盧梭的研究?；舨妓怪鲝埻ㄟ^國家的集權體制來實現人類的合作，盧梭提出在人類“公意”的基礎上建立社會契約以實現人與人之間的合作。［2］霍布斯與盧梭的觀點雖然有所不同，但兩人的關于合作的深層次假設卻殊途同歸，即人類個體或群體只有在外在強制力量的作用下 （君主專制或共和獨裁）才能建立合作關系。［3］這一深層次假設為之后的社會科學研究和實踐提出了一個核心問題：合作的發生機理和維系機制。因此，公共服務或者說公共物品的合作供給問題實際上是把霍布斯和盧梭所提出的問題，在新的時代背景下進行重新解讀。依據所提出的合作策略，此領域研究可以分為三個時期：第一個時期為傳統理論研究時期，此時期的研究對象主要集中于政府組織體系之中，協同策略以主體間權力轉移、責任整合、組織結構重構和官僚行為重塑為主。［4］伴隨著公共管理研究范式的轉換和新公共管理運動的興起，公共服務供給主體間合作問題研究進入了第二個發展階段，市場領域中的協同競爭策略被引入公共管理領域，研究視域由政府系統擴展到了市場經濟組織，市場式合作機制被眾多學者和理論界所推崇，公共服務供給主體利用自身資源在公共服務提供過程中獲取合理利益得到認可。［5，6，7］而近些年，市場失靈和政府失靈的同時以及公共管理交叉研究進展使得公共服務供給主體間合作研究在研究對象上橫跨了政府組織、市場組織和民間組織，在合作策略上大量跨學科研究成果開始涌現，如社會網絡理論主張在組織網絡之內依靠網絡結構調整、網絡成員角色流動等措施來實現公共服務供給主體間協同。［8，9，10］

已有研究多基于制度與結構層面，以協同合作的結果為導向進行探討，從公共服務行為者的個體視角，探討個體價值結構對協同效果的影響則相對較少。本文引入并適當修正交易成本經濟學的若干分析概念，從公共服務供給主體個體價值結構的視角探討其合作的動機，分析合作的促進因素和維系機制將有助于為公共服務供給主體間合作關系建立及維系提供可供選擇的方案。

二、公共服務供給主體間合作機理及演進

（一）概念框架

1.合作資源?！昂献髻Y源”指因合作而產生的對公共服務有效供給具有價值的利益體現，包含因公共服務合作供給而產生的專門性投資、為信息共享而建立的專門信息網絡等等，同時也涉及所開發制定的合作規則程序、事項的專屬管理權、公共服務供給主體間所建立的默契和信任等無形資源。與公共服務參與主體自有資源相比，合作資源形成于多主體的互動過程之中，它代表著公共服務各參與者之間建立聯系及進行合作的可能。

2.合作成本?！昂献鞒杀尽备拍顏碓从诮灰壮杀窘洕鷮W的基礎性概念“交易成本”。公共服務供給過程中各主體間的互動迥異于市場經濟主體間的交易，但與市場主體相同，公共服務供給主體間同樣存在競爭合作關系，在競爭與合作的統一過程中必然伴隨著各種交易成本。在Furubotn和Richter（1997）所發展的交易成本理論基礎上，［11］本文將合作成本分為三類：市場性合作成本、管理性合作成本與政治性合作成本。市場性合作成本主要涉及（1）問題調查費用，例如對公共服務事項本身及相關可能供給主體進行調查研究的費用；（2）談判和決策費用，如眾多公共服務供給主體就職責配置和利益分配所展開的談判而引發的費用；（3）合作過程中的監督費用。管理性合作成本主要指公共服務供給主體內部為完成合作任務而使得各項相關決策得以貫徹執行的費用，如政府組織因開展與各類非政府組織間合作，在組織內部進行的文化動員、制度調整等活動產生的費用。政治性合作成本則主要涉及民間組織、市場組織等主體與政府組織間在文化和制度規則等方面的協調費用。

3.合作租金?！昂献髯饨稹钡母拍钤诒疚闹械膬群镜韧谄髽I組織合作網絡中的“關系租金”概念，是指由于交換關系所產生的一種超額利潤，［12］本文中合作租金意指合作資源為公共服務供給主體創造的一切價值，包括成本的降低、競爭力的增強、資產的增值、效率的提升、公信力的強化等。

4.主觀期望。主觀期望是指公共服務的可能供給主體提前所持有的一種希望，即認為參與公共服務供給，盡管可能會受到一定的規則約束并需支付一定的成本，但參與合作將產生更大的有形價值與無形資產。

（二）合作資源、合作成本及合作租金之間的關系類型

實際上，對于公共服務供給個體而言，合作資源并不必然會帶來合作租金，按照合作資源的效果，可以將合作資源區分為正合作資源與負合作資源。正合作資源指能夠為公共服務供給主體帶來合作租金的資源，例如特定事項的專屬管理權、政府給予的稅收優惠等；負合作資源則會給公共服務供給主體帶來負面的合作效應，例如民眾傾向于將合作關系之中所有的責任都歸咎于政府組織，一旦合作關系中其它性質組織出現不良聲譽，則合作關系網絡中的所有組織都會受到指責。因此，合作資源與合作租金之間的關系將展現出兩種可能：第一，公共服務供給主體獲得的合作租金與正合作資源呈正比關系，但合作資源的增加必須設有一定的限度，否則公共服務的多主體供給將失去意義，如圖1所示。伴隨著公共服務供給主體合作資源的增多，各主體間的合作在深度和廣度上都將有所增加，可體現為由單純政策扶持到深層的財政支援、技術輔助和人員共通，此過程中合作租金不斷增長，合作關系得以強化，合作的極限是公共服務的共同供給主體間在政策、人員和技術等方面完全同步，此時合作租金達到最高點，但同時公共服務供給主體的獨立性也將喪失，各個主體淪為同質性主體，公共服務多元供給的本初設想也在此時失去價值。第二，公共服務供給主體獲得的合作租金與負合作資源呈減函數關系。在現實社會中，公共服務供給主體間以正合作資源為主，若一旦發現負合作資源則合作關系將破裂。

公共服務供給主體所支付的合作成本大體上與合作資源呈正態分布函數，如圖2所示。之所以呈現此種關系是因為，在合作關系建立初期，隨著公共服務供給主體間合作次數的增多，合作前的調查成本、合作達成階段的談判成本以及為了完成合作事項所需的管理性成本也隨之增加。但隨著合作關系的進一步深化，各主體借由彼此間逐漸增加的信任感未經談判也可達成合作關系，在彼此信任的主體間合作的監督任務減少，監督成本相應降低。管理本身就具有重復性，管理程序隨合作次數的增多而更為熟練，管理成本隨之降低。同時，不同性質間組織在多次合作過程中建立起的默契也將在較大程度上降低政治性合作成本。綜上，合作成本在公共服務供給主體間合作初始階段與合作資產呈遞增關系，隨著合作關系的深化，合作成本與合作資產呈遞減關系，當合作成本為0時，則合作主體已失去其獨立性。

圖1 合作租金與合作資源的關系

圖2 合作成本與合作資源的關系

（三）公共服務供給主體間合作類別

合作的最終目的是實現1+1〉2的合作效應。但從公共服務供給參與者個體價值結構角度而言，其參與合作的目的不僅僅是合作的整體正效應，也包括其個體的長遠合作租金，即實現每個參與者的合作租金大于合作成本。

依據合作資源與合作租金、合作成本之間的關系，公共服務供給主體間合作包含以下三種可能：第一，在合作關系建立初期，公共服務供給個體所支付的合作成本與所獲得的合作租金基本相同，但隨合作資源的增多，合作租金很快超過合作成本，合作正效應不斷增強。如圖3所示，本文稱之為低階合作，此種合作達成的條件極為苛刻，要求合作參與者在開展合作行為之初已經彼此熟識，具有共同的信念和價值觀，且就合作責任分擔、合作租金分配等事項達成完全一致，各項合作成本均極低。第二，在合作關系建立初期，公共服務供給個體所支付的合作成本大于合作租金，但隨著合作資源的增多，合作成本逐漸降低，合作租金逐漸增多，合作成本與合作租金逐漸達到平衡，且在到達合作極限點之前合作租金開始大于合作成本。如圖4所示，本文稱之為高階合作，這種合作模式具有一定的普遍性，更具現實意義，因而能夠體現更多的現實關照。第三，從合作展開初期一直到合作極限點之前，合作成本一直高于合作租金，如圖5所示，本文稱之為假象合作，例如，公共服務供給參與各方在某種特殊情境或政府組織強力協調下簽訂合作協議，但由于合作成本長期高于合作租金，致大多數合作參與者對協議的履行陽奉陰違，合作失去意義。

圖3 低階合作

圖4 高階合作

圖5 假像合作

（四）公共服務供給主體間合作機理

公共服務供給參與者的主觀期望是合作實現的前提條件。政府組織作為一方主體，雖然在權力和資源等方面擁有更多優勢，但完全依靠強制力所達成的合作只是一種短期的非共贏合作，且就長遠而言，可能會產生較大的合作負效應，故唯有公共服務各方主體均從主觀上認可合作可能達成的合作租金，才可能產生真正的合作正效應。故而政府組織應率先轉變觀念，形成開放性的文化氛圍，并在各類非政府組織間倡導合作概念，激發合作意愿，凝聚合作的主觀期望。在主觀期望普遍建立的前提下，各方共同貢獻能夠產生合作租金的合作資源，如政府組織的政策扶持、民間組織的專業力量、市場經濟組織的資金注入等，同時謀求合作成本的降低，實現合作參與組織間的充分溝通，在合作過程中建立良好的合作信用，并形成合作組織間的信任文化。唯此，實現合作參與各方之合作租金均大于合作成本，或合作參與者對其長期合作租金的有效增長形成認知，高階合作才能實現。如圖6所示。

圖6 公共服務供給主體合作機理

（五）合作的演進

現實的公共服務提供過程遠遠比理論推導要復雜，中國公共服務供給體系呈金字塔形結構，公共服務供給主體間合作往往依靠層級制的命令結構完成，中央政府是公共服務政策的制定者，地方政府和其它基層非政府的民間組織、市場經濟組織是公共服務的具體提供者，在這種合作架構之下，地方政府和其它各類非政府組織的主觀期望可能并未真正形成，取而代之的是中央政府的權威影響，在中央政府權威影響之下，地方政府和各類非政府組織在公共服務供給過程中的合作成本可能一直居高不下，其變通措施是背離中央決策，提供對其來說更加有利可圖的公共服務，或向中央政府爭取更多的資金支援，這就形成了事實上的假象合作。

在假象合作與低階合作關系形態下，公共服務基層供給者提供公共服務的動機源于命令鏈條的壓力和現實利益的驅動，因此公共服務參與者價值取向異化極易發生，合作關系脆弱性較大，合作關系隨時可能破裂，公共服務的供給質量也無法保障。高階合作是基于道義、信任和互惠的自發性和志愿性合作關系，也正是因為公共服務參與各方彼此之間相信對方的真誠，認可對方承擔合作義務的能力才可能形成對未來一段時間內合作正效應形成主觀期望，在合作初期主動付出更多的成本，建立相對穩定的合作關系。如圖7所示。

圖7 公共服務供給主體合作演進

三、公共服務供給主體間高階合作的實現

綜上所述，在公共服務過程中，公共服務供給參與主體的主觀期望、合作租金與合作成本之間的關系是影響合作關系的最為關鍵因素，公共服務供給主體間高階合作的實現需要在以下幾個方面做出努力。

（一）建立長期主觀期望

公共服務供給參與者對合作關系產生樂觀估計，不去計較一時利益得失，形成長期主觀期望是高價合作得以建立的關鍵。長期主觀期望形成的基礎是組織間的相互信任和承諾，以及對于公共事務的責任感和公共利益的道義感。在日常事務中，經常互動的組織之間較容易形成彼此間的信任和承諾，彼此相信對方能以公平和相互交換的方式相處，并有能力承擔合作關系中的義務，愿意履行其在合作關系之中做出的承諾。而相對陌生的組織之間只有在合作租金大于合作成本的前提下才能建立合作關系，即形成低階合作。基于此，公共服務供給主體間高階合作的實現需在各參與者之間建立日常溝通協商機制，民間諺語“日久見人心”放之于此亦有道理。在溝通過程中，公共服務供給參與者互相闡明自己的利益訴求和行為偏好，增進彼此的相互了解，避免無端的猜測與懷疑；在協商過程中，找出彼此利益訴求中的共同追求，尋求合作的空間，制定具體的合作細則。具體措施可考慮定期召開多元組織參與的聯席會議，此外，還可考慮為非正式的溝通留一扇窗口，就溝通者而言，假如溝通雙方私交較好，則共識比較容易達成，就溝通環境而言，氣氛平和溫情的飯桌上往往會比正襟危坐的會議室更能夠達成合作共識。

（二）實現關系租金最大化

無論對于公共服務供給參與者個體而言，還是對于整個組織系統而言，合作租金越大，合作關系越容易建立。從非政府類參與者的角度考慮，在公共服務供給過程中，具有壟斷性的合作資源最具價值，壟斷性合作資源能夠為組織帶來壟斷性超額利潤，提高其在談判過程中的話語權，從而降低合作成本。在合作過程中，政府組織與非政府組織建立合作關系的初衷是獲取其自身不具備的優勢和資源，因此，互補性合作資源對于政府組織最具價值。在合作過程中非政府組織可以在組織文化、管理手段、管理事項等方面與政府組織形成互補，從而創造整合性合作租金，如政府組織節省的公共服務提供成本、提升的民眾信任和更為高效的內部管理等。因此，在合作關系的建立過程中，政府可以考慮授予一些參與者在某個領域內的短期壟斷經營權，以保障其盈利實現，促進其快速成長；同時在一些政府并不擅長和暫時通過自身力量無法完成的服務領域，培育市場力量和民間力量，以實現資源的互補。

（三）合作成本最小化

在公共服務合作供給過程中，參與公共服務合作供給的組織在性質、規模、地域和管理體制等方面都存在著根本性區別，因此，合作成本主要來源于以下兩個方面：第一，因為性質的差異，在彼此合作過程中需改變自身的管理理念、管理方式、管理制度等，以實現彼此間的管理體制對接。這種合作成本將是公共服務合作供給關系中最為重要的成本，且極難降低，尤其是政府組織，由于規模龐大、官僚制管理體制的慣性等因素，用于內部開放文化培育、管理體制創新的合作成本將在合作關系建立初期達到頂峰，以至于使得部分政府組織放棄與非政府類組織的合作。第二，彼此就責任和利益而產生的博弈成本。公共服務供給參與者長期主觀期望的建立有利于市場性交易成本的降低，公共服務合作供給參與者信任關系建立有利于合作各方開放決策信息，從而減少因信息不對稱、扭曲而造成的彼此猜忌、隱瞞，從而降低用于談判和融合的合作成本。

綜合上述分析，只有在合作租金大于合作成本的前提下，合作關系才有建立的可能，但若公共服務的可能參與者建立了關于合作關系的長期主觀期望，則合作聯盟依然能夠形成。在公共服務的潛在供給者普遍建立長期主觀期望的情況下，應利用有效的合作戰略，促使合作資源產生更多的合作租金，同時在合作各方之間建立有效信任關系，實現信息共享，減少各方所支付的合作成本，唯有如此，高階合作關系能實現，否則只能達成假象合作。

四、相關領域的應用與研究

在一個急劇變遷的時代，最好的解決之道不是重新涉及組織章程，而是融化組織間僵化界限。［13］公共服務對象的連續性需要突破政府部門之間的藩籬，建立跨部門、跨區域的合作供給體制，公共服務的復雜性要求政府突破狹隘的觀念，在政府之外尋找解決之道。老年人口的流動性、養老方式的多樣化以及養老服務供給的緊張很好地詮釋了跨域合作的迫切性和多元供給主體參與的必要性，本文論證重點在于合作機理及合作實現，對于合作的必要性、可行性不再贅述，現僅從個體價值結構視角，就城市養老服務供給過程中的高階合作實現過程做出推理及演繹。

第一階段，以政府組織為主導建立低階合作。低階合作建立的前提是合作資源所產生的合作租金大于合作成本，因此，合作關系建立的關鍵是使得合作參與者能夠實現個體合作租金大于合作成本的目標。養老服務供給多元參與的必要性來源于政府組織公共服務供給資源與需求之間的缺口，因此，在合作關系建立初期，政府組織將承擔主要的合作成本，將合作租金讓渡給參與養老服務的非政府類組織。具體可考慮放寬準入條件，施行財稅政策支持、人力資源支持、信貸支持和場所用地支持，在一定時期內，提高養老服務定價，且由政府組織承擔定價中高于市場價格的部分成本。

第二階段，以規則和制度強化合作階段。合作關系在短期內難以實現所有組織的共贏，且因合作各方在文化、性質、管理方式制度等方面的差異，合作沖突難以避免。因此，合作組織系統中需產生領導組織。領導組織能夠起到召集成員、制定規則、協調分工與解決糾紛的作用。在養老服務合作供給組織系統中，領導組織的角色由政府組織充當較為恰當，且領導組織不限定于一個，可考慮由各級政府中的民政、工商部門來充當領導組織，制定合作的規則和制度，并對合作組織系統中的其它組織進行監督，對于違反規則制度和人道主義基本原則的行為施以懲戒。

第三階段，組織間發生“化學”反應，建立信任和承諾階段。隨著合作關系的深化，合作制度、規則和分配體制的理順，合作各方的合作成本逐漸降低，合作租金逐漸增多，對于合作必要性、可行性和優越性達成一致認識，合作各方的信任得以建立，彼此就責任分擔、利益共享形成共識，脫離對既得利益的糾纏，則此時，合作開始趨向于高階合作。

第四階段，合作產生“溢出”效應，更多具有公共服務供給能力的組織對公共服務合作供給形成長期主觀期望，公共服務的高階合作供給有望在更多領域達成。合作產生的溢出效應一方面可以吸引更多的組織參與到養老服務之中，由于前期合作的良好收益和氛圍，新加入組織在合作成本大于合作租金的情況下，也會選擇加入合作組織系統；另一方面，養老服務合作供給的成功，也可為其它類別公共服務合作供給組織系統的建立提供示范，使得潛在的公共服務供給主體不經低階合作階段，即形成高階合作。

五、結論

公共服務涉及從法律、政治、國防、治安到公共道路、城市規劃、公共衛生和公共教育等諸多領域，其本身就不是可由政府組織獨立供給的純公共物品，而且很多公共服務不能完全分割成小塊分給不同部門來提供，且隨著人類社會活動范圍的擴展，公共服務的管理范圍超越了傳統的界限，合作的需求應運而生。基于個體價值結構視角，以合作資源、合作成本、合作租金和主觀期望為分析概念框架的研究表明，潛在的公共服務供給者對于合作關系主觀期望的形成是建立合作關系的前提，且只有當合作租金大于合作成本時，合作關系才能得以維持，并形成高階合作。對于公共服務供給而言，在合作初期即實現合作的所有參與方合作租金大于合作成本，幾不可能?，F實的路徑是，在公共服務合作供給潛在參與者之間建立信任、承諾，并以合理的合作制度和分配規則固化這種信任與承諾，促使合作的潛在參與者對合作形成長期主觀期望，促進高階合作的實現。

本文主要是一種理論推演和現實估計，公共服務合作供給的現實情境遠遠比理論演說要復雜，如突發重大自然災害情況下，災害所造成的巨大破壞和人間悲劇，可能會在一定時期內催生一種“共抗災害”的合作精神，合作關系的建立不再需要實現合作租金大于合作成本的目標，且合作參與各方基于道義精神愿意承擔更多的責任。因此，對于特定公共服務供給主體間的合作機理問題有待于進一步深化和細化研究。

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