“負面清單”的法治思維

葉竹盛

作為全面深化改革的先鋒，中國（上海）自由貿易改革試驗區在十八屆三中全會召開之前就已高調設立。自貿區改革力度之大超過其他諸多改革試驗區，其中一個新穎的舉措便是為投資者羅列“負面清單”。不在清單上的領域，除特殊情況外，不需政府批準只需備案就可以進行投資。

“負面清單”實際上就是一種法治思維。將政府關進了鳥籠，卻將廣闊的天地留給市場主體。清單雖然面向投資者，但實際上限定的是政府的權力，劃定了政府可以進行審批和管理的領域，除此之外，都應該由市場主體自由發揮。可以說，“負面清單”是法治的限權和賦權思維的具體表現。它不僅適用于市場審批的領域，實際上在公民權利、行政執法、刑事司法等諸多法治領域，都可以推廣。

自貿區的另一創新舉措也回應了另外一個長期被忽視的法治與改革關系的課題。在改革開放之初，許多法律法規出于客觀需要，在條件尚未成熟的時候就出臺，冠以試行或暫行的名稱，其中很大一部分是由全國人大授權給國務院制定的試行法規。但是其中相當部分本應“暫行”的法規，卻因為沒有明確試行的期限，而長期生效，沒有修改或者廢止，留下了諸多不確定的制度模糊和權限不清的地帶。

對于上海自貿區，全國人大常委會授權國務院暫時調整有關法律規定，明確了調整期限是3年。3年后根據實效，亦或修改法律，亦或修改自貿區的有關規定。以法治凝聚改革的共識，這已是目前各方所能達成的最大共識。改革的急迫性不僅出于面臨問題的艱巨性，還意味著改革舉措應該更快地落實為法治現實，以此展現改革的誠意和成效，避免潛在的危機。然而，眾多暫行規定的長期存在，折射出許多領域的改革處于有始無終的狀態。本著法治思維的改革應當減少止步于“試行”的待定狀態，以明確、具體、可行的規則凝聚已經達成的共識，并在一個共識的基礎上，邁向下一個共識。

分析了法治與改革的上述幾個層次的關系之后，實際上還有一個關鍵的問題。國際上一些研究法治建設的學者在考察了俄羅斯和南美等轉型地區的經驗后，得出結論，若正式的法治體制不能及時建立，市場和政治都可能被權力和利益主導的潛規則所把持，并形成難以突破的僵局，改革將無從突破。在這個意義上講，法治不僅是改革應奉守的思維和方式，還是改革順利開展和有所成效的前提。

若要避免市場和政治落入潛規則之手，除上述規則制定方面的努力外，則有必要在執法上建立監督和制衡體系，排擠潛規則滋生的空間，這取決于審判權獨立的程度、紀檢體制的高效性、政府信息的透明度等多方面的因素。最高領導人反復強調要維護憲法和法律的權威，這是法治的應有之義。與此同時，為實現長期的繁榮穩定，改革大潮又不可停歇。

（摘自《思想理論動態參閱》）endprint