山東省多部門合作艾滋病防治工作的情況分析

初愛娟,胡 軍,唐宏雁，陶小潤，郝連正，楊興光

（1.臨沂市沂水中心醫院，山東 臨沂 276400；2.山東省疾病預防控制中心，山東 濟南 250014；3.山東省東明縣疾病預防控制中心，山東 東明 274500）

山東省多部門合作艾滋病防治工作的情況分析

初愛娟1,胡 軍2,唐宏雁3，陶小潤2，郝連正2，楊興光2

（1.臨沂市沂水中心醫院，山東 臨沂 276400；2.山東省疾病預防控制中心，山東 濟南 250014；3.山東省東明縣疾病預防控制中心，山東 東明 274500）

[目的]分析山東省防艾項目縣多部門合作與社會組織參與艾防工作的影響因素。[方法]采用整群抽樣的方法，抽取山東省4個縣，收集資料，開展問卷調查和訪談，整理數據，采用SPSS 20.0分析軟件進行相關分析。[結果]4個縣均成立了艾防機構，縣政府領導任主任，95.65%的關鍵人認為當地政府很重視艾滋病防治工作；4個縣的防治艾滋病工作委員會成員單位在15～26個，但項目期前后差別較大；項目前后資金投入差距非常大；4個縣艾滋病防治多部門機構協調能力都比較強，但協調溝通渠道形式較單一，主要是會議和簡報；4個縣關鍵人都認為本縣建立了艾滋病防治長效機制。[結論]政府重視、資金投入、多部門對應上級主管部門的重視、督導檢查情況，體制機制建設情況，疾控部門工作的主動性及與多部門之間協調、溝通情況都對多部門參與艾滋病防治工作產生一定影響，應著重加強以上各方面的工作，促進艾滋病防治工作在更大范圍開展和取得更好成效。

艾滋??；多部門合作；社會組織參與；分析

目前，我國艾滋病流行形勢依然嚴峻，為加強艾滋病防治工作，國務院確定了“政府組織領導、部門各負其責、全社會共同參與”的艾滋病防治工作機制。山東省多部門合作與社會組織參與從宣傳教育、對目標人群的預防、治療和關懷等各個方面廣泛開展了艾滋病防治工作。本研究主要根據實地調查情況，分析多部門合作與社會組織參與艾滋病防治工作的影響因素，有的放矢，更好地促進多地多部門合作與社會組織參與艾滋病防治工作。

1 調查對象與方法

1.1 對象

根據山東省艾滋病防治工作開展情況和地理分布等因素，整群抽取了全球基金艾滋病防治項目區菏澤市牡丹區、泰安市新泰市和全國艾滋病防治綜合示范區菏澤市東明縣、臨沂市平邑縣4個樣本縣（以下統稱為項目縣）作為研究對象。本次原計劃調查兩個非項目縣，但通過了解發現，非項目縣的多部門和社會組織都較少參與艾滋病防治工作，調查不能獲取預期信息，故未進行調查。本研究主要通過項目縣之間、同一個縣項目前后的對比等對多部門合作與社會組織參與的影響因素進行分析。

1.2 方法

1.2.1 收集材料

收集各縣疾控中心及多部門的相關文獻、當地艾滋病防治年度工作總結、多部門協調會及內部相關資料。

1.2.2 問卷調查

問卷調查分為3部分，一是使用自行設計的調查表，由每縣艾防機構負責人據實填寫，4個縣每縣一份共4份。二是自行設計關鍵人調查問卷，組織衛生局、疾控中心、民政局、教育局等部門負責人獨立填寫，現場收回，共調查46人次，收回有效問卷46份。三是自行設計受益人調查問卷，由4個縣所能追蹤到的HIV/AIDS獨立填寫，4個縣共88人接受調查，收回問卷88份。

1.2.3 訪談和進行小組討論

提前設計訪談提綱，在相對密閉場所對關鍵人進行一對一訪談，全部錄音，過后整理，4個縣共訪談21人次。組織新泰市、平邑2縣（市）衛生局、疾控中心負責人等召開小組討論會2次。

1.2.4 資料錄入和分析

使用Epidata軟件錄入數據，使用SPSS 20.0分析軟件進行衛生統計學分析。

2 結果

2.1 總體情況

牡丹區和新泰市均是第三輪中國全球基金艾滋病項目區，項目執行期5年，即從2004年9月1日至2009年8月31日。加強多部門合作與社會組織參與是項目管理的重要工作內容之一。同時，第三輪中國全球基金艾滋病項目對多部門合作與社會組織參與的經費比例也有嚴格的要求，如一期為35%，二期為38%。東明縣和平邑縣是全國艾滋病綜合防治示范區，項目自2009年3月啟動，至2013年結束。第二輪全國艾滋病綜合防治示范區工作方案明確要求，示范區政府要成立艾滋病防治委員會，要明確各部門職責，要建立健全政府統一領導，部門各負其責，全社會組織參與的工作機制[7]。

2.2 政府對于艾防工作的態度

從現場了解的情況看，4個縣政府領導艾滋病相關知識比較豐富，對政策比較熟悉，對本縣的艾防工作非常關注。政府領導均參加艾滋病防治活動和會議，慰問或看望艾滋病人。4個縣均成立了艾防機構，縣政府主要領導任主任，其中有三個縣是政府一把手任主任。4個縣參與調查的46人，95.65%的人都認為當地政府很重視艾滋病防治工作。在訪談中，有關鍵人認為：“光靠單位對疾病防控的重視，要想人為地啟動并變成發自他內心的一種行動，是做不到的，就好比企業的工人一樣，要么有激勵杠桿、要么有經濟杠桿、要么有政治杠桿，抓住一個桿才能撬動。如果沒有項目，上級部門也不重視，沒有來自其上級業務部門的壓力，參與部門的積極性肯定會被影響。”

2.3 4個縣參與艾滋病防治的多部門和社會組織數量

根據調查情況，4個縣的防治艾滋病工作委員會成員單位為15～26個，但從2008-2012年4個縣區多部門和社會組織參與艾防工作的數量來看，最多的是2012年的東明縣，達到32個，而參與最少的是項目未開始時的平邑縣，僅有3個?？偟膩砜矗珖痉秴^2個縣隨著項目的啟動，多部門和社會組織參與數量逐年增加。而2009年之后兩個全球基金項目區則因為項目結束呈明顯下行趨勢，尤其是2010年之后的3年，部門和社會組織參與數量都較少，見表1。

表1 2008-2012年4個縣參與的部門和組織數

2.4 4個縣艾防經費投入情況

從經費投入情況看，東明縣和牡丹區政府都能按項目要求配套資金，并將這一部分資金納入財政預算。但新泰市和牡丹區項目結束前后資金投入情況差別巨大，尤其是新泰市近三年的年均總投資僅13萬元，見表2。

表2 2008-2012年4個縣艾滋病防治總經費投入情況 萬元

2.5 4個縣多部門工作協調情況

從艾防機構調查表匯總資料看，各縣均有艾滋病防治協調機構，且比較健全，均有政府領導參與、有固定的成員、有社會組織代表及艾滋病病毒感染者和病人參加、有日常運轉的辦公室。關鍵人對于艾防多部門機構溝通協調能力的評價情況，東明縣有85.71%的人認為多部門機構協調能力很強，有14.29%的人認為比較強；平邑縣認為協調能力很強和比較強的都是占50.00%；牡丹區有50.00%的人認為多部門機構協調能力很強，有28.57%的認為比較強，有21.43%的認為一般；新泰認為很強和比較強的分別占55.56%和44.44%。χ2檢驗結果表明，4個縣在艾滋病防治多部門機構協調能力方面的差異無統計學意義（χ2=9.738，P=0.127）。

但也看到，多部門的協調溝通渠道主要是會議和簡報，近5年會議和簡報的頻率和數量見表3。

表3 2008-2012年4個縣多部門會議次數及簡報期數

2.6 4個縣多部門合作與社會組織參與機制建設情況

對于機制建設情況，在關鍵人問卷“您認為，當地有沒有形成多部門合作的工作機制？”一項中，4個縣參與調查的46人都認為本縣已經形成了多部門合作的工作機制。在對“您認為當地是否形成了多部門合作的長效機制？”一項中，關鍵人進行了打分，對于4個縣情況進行方差分析，表明4個縣關鍵人對于本縣艾滋病防治長效機制評價的差異無統計學意義（F=1.083，P=0.367）。但以VCT人數為例，可以看機制建設對于艾防工作的影響，見表4。

表4 2008-2012年4個縣VCT人數變化情況

3 討論

從全球基金艾滋病項目區和全國示范區各兩個樣本縣的情況看，不管是橫向還是縱向比較，項目或者說政策對于艾滋病防治的影響是全面的，也是深刻的，特別是在多部門參與的數量、參與領域、參與頻度、參與積極性、交流溝通、政策數量、VCT人數的變化等等，其上行和下行曲線與政策恰好吻合。以全球基金項目區為例，在項目實施過程中，資金充裕，艾防工作各個方面力度都較大，參與部門較多，活動成效更顯著；但沒有了項目資金支持后，各個方面、各個層面工作的延續和拓展立即受到較大影響，出現弱化和滑坡的趨勢，很多工作甚至處于停滯或倒退狀態。而全國示范區的情況也是一樣，隨著項目的逐漸深入，各方面工作持續展開。說明項目對于艾滋病防治工作的推動作用很大。深入分析項目縣的特點可見，多部門與社會組織參與艾滋病防治的影響因素與幾個方面有關。

3.1 政府重視

石天明等[1]人的研究表明，只有廣大干部群眾，特別是各級黨委、政府的主要領導人能認識到艾滋病防治工作的重要性、緊迫性，以更加務實的態度理解各種干預手段的合理性和必要性，才能形成政策開發的良好社會氛圍和基礎。本研究中4個縣的情況表明，政府重視艾滋病防治工作的程度與艾滋病防治工作的開展情況有關。所以政府的態度對于艾防工作非常關鍵，也可以說，政府的重視是推進艾滋病防治工作的一個必備條件。一方面，項目往往對于政府的參與和支持提出明確要求，如成立組織、資金投入等，因此政府能夠比較全面地了解艾防工作，參與艾防工作；另一方面，疾控部門要獲取項目和落實項目要求，必須要首先爭取政府對于項目及艾防工作的支持，在政府的統一組織或推動下，才有更多的單位和部門順利參與到艾防工作和項目中，才能促進單位之間的相互溝通，評估工作效果，不斷推進工作進展。本研究中，4個縣政府成立艾防委員會、政府領導參加艾防會議和活動、探望艾滋病人等都是政府向社會傳遞出的一種信號，即政府非常重視艾防工作，要采取更有力措施推動工作的進展。而如果單純靠疾控部門的協調，力度顯弱，權威性不夠，多部門被動參與，有可能會更多地依靠資金作為紐帶，工作效率、效果和資金有效利用都必然受到很大影響。在訪談中一些關鍵人甚至認為，政府從行政管理的角度，將艾滋病防治工作作為一項硬性指標對多部門進行要求和考評，也一樣會達到應有的效果。所以，加強領導層的開發在艾防工作中顯得十分重要。

3.2 資金投入

向久榮等[2]人認為，經費是最重要的支持。本研究中不管是從一個縣項目前后資金投入的對比，還是不同縣之間相同年份或相似情況的比較，都可以明確的看出，艾防資金的投入與項目期恰好吻合，而多部門和社會組織參與情況也與項目期吻合，也可以說艾防資金投入與多部門和社會組織參與情況有關。因為項目期內資金比較充裕，疾控部門會以協議形式委托多部門和社會組織開展大量活動，多部門或其他社會組織也可以根據項目內容申請資金開展相關活動，所以多部門和社會組織參與及配合各類艾防活動都較多。而項目結束后政府投資如果不到位，會嚴重阻礙艾防活動的開展，甚至可能導致工作中斷，前功盡棄。這種情況與鄒雄[3]的研究相一致，他認為，對內部的成員來說，只要達到本部門的直接目標就可以獲得回報，參與額外的基本公共衛生服務既不能得到即時收益，也不能算做正式的考核指標，所以多部門積極性會大打折扣。

3.3 多部門對應上級部門的重視

目前我國體制下，大多數部門都存在雙重管理的問題，以教育局為例，教育局受當地政府的管理，也同時接受上級教育局（廳）的領導。在當地政府加強其對艾滋病防治工作檢查、考核的同時，多部門的上級組織如果也把艾滋病防治工作情況納入檢查和考核指標，橫向與縱向結合，能夠引起各相關部門、單位的足夠重視，參與的熱情、積極性會更高。但這里也要有一個前提，即多部門的上級主管部門要與當地政府的艾防工作任務目標、檢查標準保持一致，避免出現使部門疲于應付的情況。

3.4 督導檢查的情況

督導檢查增加是項目期的特點之一。督導檢查的過程一方面是保證項目按要求推進，達到預期目標的一種形式，同時也是對項目縣有針對性的指導和各地成功經驗的交流和分享。研究發現，項目時期內，因為大規模、大范圍、高密度的培訓學習，比較頻繁的相互交流，加上較多高層次專家的檢查和指導，各個單位相互交流和集思廣義，短時間內推動了疾控部門甚至是多部門綜合實力的快速增強。疾控部門有能力發動更多的部門參與，多部門也在參與中提升了能力，參與積極性更高。

3.5 體制機制建設情況

艾滋病防治工作與其他疾病的防治相比，有其社會性、綜合性、復雜性、協調性、保密性和成績不顯現性等特點，其具體工作涉及艾滋病知識的宣傳、不同層次業務人員的培訓、監測哨點的建立、艾滋病人的監測和評價體系的建立，監測數據的收集與分析、艾滋病病人的治療管理及救助等社會性工作[4]。因此，短期效果并不顯著，建立艾滋病防治長效機制尤顯重要。以調查的

672全球基金艾滋病防治項目區為例，第三輪全球基金艾滋病項目雖然結束2年多的時間，2個縣多部門組織、參與的活動有所減少，但是基本上還是在慣性運作。如牡丹區、新泰市近幾年的VCT人數出現一定幅度的下滑，但依然高于其他2縣或基本持平，說明全球基金艾滋病項目期內建立的機制和各項工作的影響仍然發揮著一定的作用。也說明多部門合作的機制建設在艾滋病防治工作中十分重要，利于發展和進一步鞏固多部門合作的內容和形式。

3.6 多部門之間協調、溝通情況

開展有效的艾滋病預防與控制工作有賴于相關信息渠道的通暢和信息資源最大限度的利用[5]。從調查情況看，目前各縣區的協調頻率還是偏低，溝通渠道不夠多樣化，這與吳紀民[6]的研究相一致，他認為協調機制不完善, 造成資源配置不均衡等問題，不利于調動各部門參與艾滋病防治工作的積極性, 甚至在有些方面還引起部門間的利益沖突。艾滋病防治是多部門共同的工作、任務和職責，有的幾個部門工作領域或者工作對象存在一定交叉，加強溝通、互相配合必然能夠優勢互補，起到分享經驗教訓、啟迪工作思路、避免資源重復投入的作用[5]，提高工作效率。

3.7 疾控部門工作的主動性

調查也發現，疾控部門積極動腦筋，想辦法，采取靈活多樣的形式，利用已建立的機制，爭取政府的支持，主動和不間斷地加強與多部門之間的交流，在同樣的條件下，多部門參與的數量、積極性都更好。

[1] 石天明,孔 燦,馬國勝.云南省艾滋病防治多部門合作模式探討[J].衛生軟科學.2006,20(1)：2-4.

[2] 向久榮,鄧發基,程曉華,等.鄂西北房縣開展艾滋病健康教育的實踐與體會[J].中外健康文摘.2011,8(6)：441-443.

[3] 鄒 雄,馬才輝,周東華.縣級多部門基本公共衛生服務項目合作現狀調查[J].醫學與社會.2012,25(4)：32-35.

[4] 周長強.山東省艾滋病防治體系研究[D].濟南：山東大學,2007.

[5] 姚 霞,陳仲丹.多部門合作與社會組織參與艾滋病項目設計與執行現狀分析[J].中華疾病控制雜志.2009,13(4)：467-471.

[6] 吳紀民,柳 紅,王 亮.多部門合作在艾滋病綜合防治工作中存在的主要問題及改進措施[J].中國預防醫學雜志,2008, 9(6)：499-500.

（本文編輯：張永光）

R512.91

A

1003-2800（2014）10-0669-04

2014-03-04

山東省軟科學研究計劃項目——山東省多部門合作和社會參與艾滋病防治影響評價研究（2011RKGA3017）

初愛娟（1978-），女，山東臨朐人，本科，檔案館員，主要從事醫院管理方面的工作。

胡 軍（1973-），男，山東淄博人，博士，副主任醫師，主要從事衛生政策、艾滋病預防與控制方面的研究。