從規(guī)范性引用文件反思地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量問題

曾 偉 ，胡小萍

從規(guī)范性引用文件反思地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量問題

曾 偉1，胡小萍2

由于缺乏客觀量化的評價(jià)指標(biāo)，地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量問題是一項(xiàng)較少被深入研究的課題。在現(xiàn)有地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量良莠不齊，不合格標(biāo)準(zhǔn)大量產(chǎn)生的背景下，本文從地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性引用文件存在的問題入手，對導(dǎo)致地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量下降的深層次原因進(jìn)行了反思，以期廣大標(biāo)準(zhǔn)化工作者關(guān)注地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量，共同提升地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量與水平。

地方標(biāo)準(zhǔn) 制修訂 規(guī)范性引用文件 質(zhì)量

1.引言

黨的十八大以來新一輪改革中，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用逐步成為全社會共識。標(biāo)準(zhǔn)作為一種基礎(chǔ)性的科技資源，如何以市場經(jīng)濟(jì)方式來配置這一資源是一項(xiàng)全新的研究課題。在以市場方式配置標(biāo)準(zhǔn)資源的過程中，不能回避的一個(gè)重要問題就是標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的參差不齊必然影響標(biāo)準(zhǔn)資源的合理配置。規(guī)范性引用文件是標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性一般要素，也是一個(gè)可選要素，地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性引用文件存在的問題從側(cè)面體現(xiàn)出地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量亂象，分析導(dǎo)致地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量堪憂的深層次原因是一個(gè)值得深入研究的課題。

2. 地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性引用文件存在的問題

“規(guī)范性引用文件”是指標(biāo)準(zhǔn)中引用了某文件或其條款后，這些文件或其條款同時(shí)也構(gòu)成了標(biāo)準(zhǔn)不可分割的組成部分，它們與標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)范性技術(shù)要素具有同等的效力。筆者通過對近幾年有關(guān)規(guī)范性引用文件的研究成果進(jìn)行對比分析發(fā)現(xiàn)，地方標(biāo)準(zhǔn)在研制過程中存在諸多問題，有些問題的觀念仍然存在爭議。例如，文獻(xiàn)中有關(guān)一致性程度的標(biāo)示問題的表述并不準(zhǔn)確，并非被引用的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)存在一致性程度，就在規(guī)范性引用文件中進(jìn)行標(biāo)注。在規(guī)范性引用文件中標(biāo)注一致性程度標(biāo)識的前提是“我國標(biāo)準(zhǔn)以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)編寫，并與國際標(biāo)準(zhǔn)保持著一致性程度”。有關(guān)規(guī)范性引用文件的常見問題詳見表1。

表1 地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性引用文件常見問題一覽表

6引用完整文件/可接受引用文件將來所有變化（不注日期） [7]7引用具體章條、附錄、圖標(biāo)等編號/引用文件修改是否適用尚不確定（注日期）[5][7]列入的文件已廢止或被替代 [3][1][6]9注日期引用文件不是最新版本 [5][7]10編輯性錯(cuò)誤8 文件有效性規(guī)范性引用文件排列無序 [3][1][5][6]11 規(guī)范性引用文件排列順序錯(cuò)誤 [7]12 引用的文件名稱或編號有誤 [1][5]13 凡是注日期的引用文件，僅所注日期的版本適用于… [5]14 一致性程度標(biāo)識 該標(biāo)注一致性程度時(shí)未標(biāo)注 [4][7]15其他引用了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等政策性文件 [1]16 引用的地方標(biāo)準(zhǔn)不符合規(guī)則 [3]

在標(biāo)準(zhǔn)的研制過程中如何避免以上種種錯(cuò)誤編寫出符合要求的規(guī)范性引用文件，在參考文獻(xiàn)[1][2]中有詳細(xì)的介紹，參考文獻(xiàn)[3][7]也就規(guī)范性引用文件存在的問題進(jìn)行了探討和研究，囿于篇幅，本文不打算對這些問題及涉及的規(guī)則進(jìn)行全面介紹。在地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性引用文件編寫存在諸多問題的背后，是對地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的漠視，本文旨在通過規(guī)范性引用文件存在的問題探討地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量。

3.地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量

《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》中規(guī)定：對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)。正是基于對各個(gè)地方氣候變化、地理特征、產(chǎn)品特征迥異的考慮，地方標(biāo)準(zhǔn)的編制與實(shí)施能夠很大程度上避免“一刀切”，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化工作的靈活性。由于對標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量與價(jià)值的衡量與評價(jià)缺乏統(tǒng)一、具體、量化的評價(jià)指標(biāo)體系，目前我國對有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量與價(jià)值問題的研究還不夠充分。然而，一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量直接關(guān)系到該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是否能夠以及多大程度上給利益相關(guān)方帶來經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。

按照傳統(tǒng)質(zhì)量管理理論，質(zhì)量就是一組固有特性滿足要求的程度。標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量可以理解為標(biāo)準(zhǔn)的一組固有特性滿足標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)方要求的程度。質(zhì)量“四性”同樣可以使用在標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量上：（1）經(jīng)濟(jì)性。標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)性就是要用最少的經(jīng)濟(jì)投入，產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)收益，即因由標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施而產(chǎn)生的各種直接或間接的總收入，而經(jīng)濟(jì)投入則包括資料文獻(xiàn)費(fèi)用、聘請專家、會議費(fèi)、檢測測試費(fèi)、調(diào)研差旅費(fèi)等。避免預(yù)算決算表僅僅是因?yàn)樯陥?bào)與驗(yàn)收的需要，而實(shí)際操作過程中則是另外一種情況，只有將標(biāo)準(zhǔn)的研制經(jīng)費(fèi)真正用到實(shí)處，才有可能保證地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量。（2）廣義性。標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的決定性因素不僅僅是標(biāo)準(zhǔn)本身，標(biāo)準(zhǔn)的研制過程、標(biāo)準(zhǔn)化工作的相關(guān)保障制度等對標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量具有至關(guān)重要的作用，因此，地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的廣義性是指標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)的研制過程及保障制度都要講質(zhì)量。（3）時(shí)效性。地方標(biāo)準(zhǔn)一旦發(fā)布實(shí)施，適時(shí)開展修訂或者廢止工作十分必要。現(xiàn)實(shí)的情況是往往地方標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布之后缺乏有效的監(jiān)控，以至于技術(shù)、環(huán)境等發(fā)生了變化后標(biāo)準(zhǔn)仍然不變，直到發(fā)生重大食品安全事故、環(huán)境安全事故、人身安全事故后才開始著手相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的清理和鑒定工作，從這個(gè)意義上講，地方標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性直接影響著標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量。（4）相對性。地方標(biāo)準(zhǔn)的利益相關(guān)方包括企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會、政府部門等，由于不同的利益相關(guān)方對標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的要求不同，標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量對于不同的利益相關(guān)方具有相對性。統(tǒng)籌兼顧標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的“四性”是衡量標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的基礎(chǔ)。

4.關(guān)于地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的幾點(diǎn)思考

4.1 地方標(biāo)準(zhǔn)的研制應(yīng)“去功利化”

是否需要立項(xiàng)某個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)，判斷的唯一準(zhǔn)則就是該領(lǐng)域是否發(fā)展成熟到需要出臺標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范和提升。然而，正是由于這一準(zhǔn)則只是定性衡量，導(dǎo)致許多地方在地方標(biāo)準(zhǔn)研制方面的“功利化”色彩日益嚴(yán)重。申報(bào)地方標(biāo)準(zhǔn)更多的是考慮將來能否申請標(biāo)準(zhǔn)研制資助獎(jiǎng)勵(lì)、標(biāo)準(zhǔn)研制貢獻(xiàn)獎(jiǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化科技成果等名目繁多的獎(jiǎng)項(xiàng)，個(gè)別標(biāo)準(zhǔn)起草人更多是考慮個(gè)人的項(xiàng)目經(jīng)歷、職稱晉升，至于該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是否適用、將來實(shí)施是否能產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)或社會效益則較少考慮。正是由于功利化的因素，地方標(biāo)準(zhǔn)在研制的過程中容易誤入歧途，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量日益下滑，由此，地方標(biāo)準(zhǔn)的研制“去功利化”刻不容緩。

4.2 研制過程應(yīng)圍繞標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)方的需求展開

評判一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的好壞，莫過于探討標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容是否真正意義上滿足了利益相關(guān)方的需求。對于企業(yè)，要考慮便于組織生產(chǎn)、降低生產(chǎn)成本、提高利潤；消費(fèi)者更關(guān)心的是標(biāo)準(zhǔn)能否保障產(chǎn)品與服務(wù)的安全、降低消費(fèi)成本；行業(yè)協(xié)會希望藉由標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)行業(yè)成員健康快速發(fā)展；政府部門則希望通過標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)高效管理、提供更好的公共服務(wù)。一項(xiàng)高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)就在于能充分滿足這些利益相關(guān)方的合理訴求，標(biāo)準(zhǔn)的研制過程理應(yīng)圍繞這些需求展開，而不是刻意回避一些較難處理的問題。

4.3 嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)研制程序，各環(huán)節(jié)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)

國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的研制過程一般要經(jīng)歷預(yù)研、立項(xiàng)、起草、征求意見、審查、批準(zhǔn)、出版、復(fù)審及廢止等環(huán)節(jié)。制定這一系列嚴(yán)格程序目的就是為了確保標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量。制定標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳎莶坏冒朦c(diǎn)馬虎，地方標(biāo)準(zhǔn)的研制理應(yīng)遵循這一程序，層層把關(guān)。現(xiàn)在地方標(biāo)準(zhǔn)研制出現(xiàn)一種現(xiàn)象就是“申報(bào)立項(xiàng)很重視、申報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)很重視，中間過程不重視”，究其原因，申報(bào)立項(xiàng)成功意味著研制經(jīng)費(fèi)或者“參與權(quán)”，申報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)成功意味著物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或榮譽(yù)。嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)研制程序，各環(huán)節(jié)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，才能杜絕這一“兩頭重，中間輕”現(xiàn)象。

4.4 核心規(guī)范性技術(shù)要素盡量不采取引用的方式

每一項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)都有其核心內(nèi)容——規(guī)范性技術(shù)要素，也就是本標(biāo)準(zhǔn)到底規(guī)范的是什么。GB/T 1.1中介紹標(biāo)準(zhǔn)在起草過程中引用其他標(biāo)準(zhǔn)的原因：（1）涉及了其他專業(yè)領(lǐng)域；（2）避免了標(biāo)準(zhǔn)間的不協(xié)調(diào)；（3）避免標(biāo)準(zhǔn)篇幅過大；（3）避免抄錄錯(cuò)誤。許多地方標(biāo)準(zhǔn)的核心規(guī)范性技術(shù)要素大量采取引用其他標(biāo)準(zhǔn)的方式，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)核心內(nèi)容缺失。標(biāo)準(zhǔn)的使用者拿到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，只是類似于拿到一個(gè)“索引標(biāo)準(zhǔn)”，所有關(guān)鍵要求和參數(shù)不得不再次查閱被引用的標(biāo)準(zhǔn)。這樣的標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量顯然不被標(biāo)準(zhǔn)使用者所接受。

4.5 強(qiáng)制性手段掩蓋不了標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量問題

諸多地方標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施階段存在難以實(shí)施甚至無法實(shí)施的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量亟待提高是根本原因。而部分標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施者將這一現(xiàn)象歸咎于標(biāo)準(zhǔn)不具備強(qiáng)制性或標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行的力度不夠，甚至主張多搞強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，通過法律的強(qiáng)制性來推動標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。標(biāo)準(zhǔn)作為利益相關(guān)方協(xié)商一致而形成的規(guī)范性文件，其內(nèi)涵不應(yīng)具有強(qiáng)制性，如果標(biāo)準(zhǔn)水平高、質(zhì)量好，為了達(dá)到最佳秩序，必然引起利益相關(guān)方的主動實(shí)施與采納，而不是通過強(qiáng)制性行政手段實(shí)施。相反，通過強(qiáng)制性手段只會掩蓋標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量存在的問題。

4.6 跳出星級評定、等級劃分的誤區(qū)

在地方標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)申報(bào)時(shí)，許多申請者往往優(yōu)先考慮針對特定領(lǐng)域的星級評定、等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)需要研制此類標(biāo)準(zhǔn)，將評定對象劃分為三六九等，促進(jìn)低等級向高等級學(xué)習(xí)原本無可厚非，然而過多的評級標(biāo)準(zhǔn)在標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量不佳的情況下反而會阻礙行業(yè)的健康發(fā)展。如果標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量存在問題，必然導(dǎo)致評定出來的等級并不科學(xué)，評定對象在獲得相關(guān)的等級之后并沒有按照相關(guān)的規(guī)范約束自己，標(biāo)準(zhǔn)的制定者往往捷足先得，具備了等級評定的最終決定權(quán)，容易滋生標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的尋租行為。

5.總結(jié)

在我國各類地方標(biāo)準(zhǔn)的研制過程中，規(guī)范性引用文件的編制存在各種各樣的問題，盡管這些問題并不是影響地方標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的決定性因素，卻可以引發(fā)對地方標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量與價(jià)值的幾點(diǎn)反思。質(zhì)量是產(chǎn)品的生命力，標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量就是標(biāo)準(zhǔn)的唯一生命力，通過地方標(biāo)準(zhǔn)化工作制度與方式的不斷改革與創(chuàng)新，努力制造有價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)是“地方標(biāo)準(zhǔn)”題中應(yīng)有之義。

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The quality problem of local standards is a little -studied subject because lack of objective and quantitative evaluation indicators. Under the background of existing local standards in quality varies greatly and generating a large number of "junk standards", This paper reflects the deep-seated reasons that leading to the quality decline of local standards from the existing problem of local standard normative reference documents. In order to the majority of standardization workerSConcern about the quality of local standards, and improve the quality and level of the local standards together.

provincial standard， formulation and revision，normative reference，quality

1.武漢市標(biāo)準(zhǔn)化研究院
2.武漢市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督教育培訓(xùn)中心