營改增風險何在

劉尚希

隨著營改增的推進，改革的復雜性也會隨之加大，其中的不確定性和風險也會隨之擴散。在這個意義上，需要我們重新認識營改增。

作為一項重大的制度創新，營改增的步伐在加快。從2012年1月1日試點啟動，到2013年8月1日轉入全國分行業推進，2014年1月1日擴大行業范圍，鐵路、郵政服務納入改革。按照改革的步驟，營改增將在“十二五”時期內完成，讓營業稅徹底退出歷史舞臺。也就是說，今明兩年之內，營改增這項改革將畫上句號。

營改增是政府與市場關系調整的重要標志

正確處理好政府與市場的關系，是中國經濟體制改革的關鍵。那么，怎樣才能正確“處理”？中共十八屆三中全會指出一個方向，即讓市場在資源配置中發揮決定性作用。就此來看，營改增將為市場發揮決定性作用提供更優的稅收環境。

1994年以來，在生產稅中，中國貨物和勞務實行不同稅制，貨物征收增值稅、勞務征收營業稅。這種二元稅制使制造業與服務業彼此分離，難以融合，使二三產業的發展都受到妨礙。而且，營業稅具有重復征稅特征，對產業分工的細化具有明顯抑制作用。而增值稅卻可以克服營業稅的這個弊端，它的中性化特征有利于產業分工與協作，也有利于制造業與服務業的融合發展。營改增統一了貨物、勞務的稅制，為避免重復征稅的“小而全”、“大而全”的情況不會再現，市場推動的專業化分工與協作不再有稅收的阻礙。制造業購買服務，可以獲得增值稅發票，其進項稅得以抵扣，與不能抵扣的情形相比，減輕了制造業的稅負，鼓勵制造業購買服務，而不是自己提供，尤其是生產性服務，如技術研發服務、技術轉讓和咨詢服務，服務業的市場也由此擴大。這對促進工業服務化具有明顯的激勵效應。很顯然，因營業稅而產生的稅收障礙被消除，更有利于發揮市場的決定性作用。

進一步分析，營改增的效應不是單邊的，還有利于更好地發揮政府的作用。自2008年以來，政府的作用主要是放在需求方面，以政府投資來帶動擴大社會總需求。實行營改增，改善企業的稅收環境，減輕產業升級的稅收負擔，這無疑是轉向了供給方面。這意味著政府作用的基點出現明顯的變化，從以需求為主要作用基點轉向以供給為主要作用基點，從以拉動增長的短期考慮為主要目標，轉向以促進產業結構升級的長期考慮為主要目標。改善供給，讓供給創造的長期需求來為中國發展提供內生動力，這將成為中國新時期政府發揮作用的新路徑。營改增是一個標志性事件，也許表明，單純的凱恩斯主義經濟政策在中國行將終結。

營改增下一步改革面臨的風險

營改增越是向前推進，其復雜性也隨之提高，面臨的不確定性和風險也隨之擴大。這主要表現在如下幾個方面：

一是營改增剩余行業的稅制設計風險。增值稅的具體設計難度基于不同的產業而不同。一般地說，對于制造業來說，也就是針對貨物的增值稅設計相對較易；而對于服務業，針對勞務的增值稅設計相對較難。其難就難在稅基的確定和抵扣的認定上。從理論上看，稅基就是增值額，容易確認，但一旦涉及具體的行業，問題就變得十分復雜，最典型的莫過于金融服務業。例如銀行，既有直接收費的業務，也有間接收費的業務。前者相對明確，后者卻很難以確定。從事存貸款金融業務，其增值額是利差，但服務對象是存款人和貸款人，無法針對利差來征收增值稅并給服務對象開出增值稅發票。發達國家至今也沒有解決好這個問題，通常是采取變通的辦法。現在還未實施營改增的行業，如建筑業、電信業、金融業、不動產交易，都是難度大的行業，其增值額的確認和抵扣認定需要比其他行業多得多的信息，需要大數據的支撐，其中蘊含的不確定性和風險明顯增大。

二是營改增過程中稅率統一的風險。按照稅收中性要求，應當減少稅率檔次，實現基本統一。稅率檔次越多，意味著不同行業的稅負水平不同，而不同行業是相互聯系、甚至是相互融合的，行業邊界越來越模糊，不同的稅率會產生類似于分設稅制的負面效果，妨礙產業結構的合理化和升級。

而從現實來看，除了原有的17%和13%兩檔稅率，營改增過程中又根據參與試點行業的實際承受能力增設了11%和6%的兩檔稅率，加上出口零稅率和優惠稅率，稅率檔次變得越來越多。實際的做法雖然是過渡辦法，與稅收中性化的要求卻是相悖的。稅收非中性會導致資源配置效率下降，產生效率損失。這種風險值得高度關注。而若要消除這種風險，又面臨著另一種風險，要么一些行業的稅負上升，企業難以承受，要么大幅度減稅，財政難以承受。如何權衡，這本身也是一種風險。

三是營改增過程中稅收優惠的風險。針對增值稅實施稅收優惠，其結果與想要達到的目標可能背道而馳。例如，免稅或對生活必需品實行優惠稅率。增值稅征收是一個鏈條，免稅的結果可能是進項稅無法得到抵扣，實際稅負是加重了還是減輕了是不確定的。對生活必需品實行優惠稅率，是基于窮人承擔的相對稅負要高于富人的假設。這個假設是否成立，取決于許多嚴格的條件，如稅負全部轉嫁給消費者、所有收入都用于消費、消費方式是同質的，否則，以減少稅收換來的不是公平。也有研究證明，增值稅不是累退的。這至少說明，增值稅是否具有累退性，是不確定的。針對增值稅實施稅收優惠的依據是不確定的，其結果也就可想而知。

四是征管風險。在營改增過程中，征管機構的分工和征管的方式都在變化。 營業稅原來是地方系統征管，而增值稅是國稅系統征管，營改增則會打破國稅和地稅之間原有的分工，原由地稅系統承擔征管工作移交給國稅系統，這個移交過程會引發諸多的不確定性和征管風險。此外，對貨物征收增值稅已有成熟的一套做法，而對服務征收增值稅則有許多東西需要重新探索，過去的經驗并不能派上用場。正如前面所說的，服務業的增值額確定和抵扣的確認難度遠遠超出制造業，需要更多復雜的信息，征管方式面臨新挑戰。

五是營改增引發的財政風險。根據靜態估算，營改增到位后的減稅規模約達9000億元，大規模減稅雖然有利增強經濟增長后勁，但會擴大財政的短期風險。尤其是在經濟增長趨緩導致財政收入增長快速回落的條件下，營改增減稅與經濟放緩減收同時出現，意味著兩種風險疊加在一起，可能會造成財政風險擴大。其表現出來的結果可能是短期內赤字加大、債務增加。有意識地主動擴大財政風險，支持營改增，激活經濟社會活力，促進產業轉型升級，符合戰略目標。但長期與短期怎么結合、分寸如何拿捏，需要高度重視，不可掉以輕心。

六是營改增引發的地方政府風險。營改增引發出地方稅的構建問題。營業稅是地方重要稅種，改成增值稅之后，地方穩定的稅收收入何來？是調整增值稅分享比例還是把其他稅種劃給地方，這不只是給地方多少稅收的一個數量概念，而是涉及構建什么樣的地方稅體系。這是因為，不同的地方稅體系對地方政府行為產生的影響不同。

從現階段的要求來看，地方政府職能轉變應當與經濟發展方式轉換、擴大消費的戰略方向一致。從這個角度分析，中國的地方稅應當主要以消費為稅基，而不是相反。營業稅、分享的增值稅是當前地方稅收收入主要來源，但其稅基都是落在生產上。顯然，這不利于轉變經濟發展方式和擴大消費的。如何使地方稅既滿足地方財力的需要，又能正確地引導地方政府行為方向，是營改增引發出來的一個重大問題，也是糾正現有地方稅偏差的一個機會。把握好這個機會，那就是機遇；若是沒把握好，就是巨大風險。

要應對上述六大風險，必須改變傳統的確定性思維方式和線性認知方式，要有應對營改增下一步改革風險的充分準備，包括知識準備、方案準備、糾錯準備、承受不良后果的準備等，避免無風險準備所導致的措手不及和忙亂應對。

（作者為財政部財政科學研究所副所長）