新型城鎮化走出何新路

張永軍

中國城鎮化面臨三條不可持續的道路：主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮化快速發展的模式不可持續；主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續；主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續。

新型城鎮化將成為撬動整個中國未來發展的戰略支點。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀人類發展進程的兩件最深刻的事情。

李克強總理指出，中國已進入中等收入國家行列，但發展還很不平衡，尤其是城鄉差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。我們推進城鎮化，是要走工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的路子，要保證糧食安全，中國的糧食要立足自身，不可能靠世界市場解決，要更加注重綠色發展，加強環保節能，還要深化改革，加強社會建設，推進完善基本公共服務等。這些都需要國際視野和世界經驗，這有利于我們成功跨越中等收入陷阱。

中國的新型城鎮化，應該對忽視進城農民權益、制造“城市邊緣人”的做法說不，讓農業轉移人口順利轉化為市民；應該維護失地農民的土地權益，讓土地在城鎮化過程中產生的財富成為進城農民生存發展的長久支撐；應該大力拓展集約、智能、綠色、低碳的城鎮化發展之路，讓新老城鎮居民生活得更加美好。

農民市民化：變“邊緣人”為“主體人”

不少人認為城鎮化對農民來說就是一種身份的轉化，事實上在新型城鎮化過程中，農民面對的不僅僅是身份的轉變，更重要的是如何拆除各類政策“屏障”，使其享受到住房、醫療、社保、教育等方面的市民化待遇。

國務院發展研究中心副主任韓俊指出，農業轉移人口是我國經濟社會結構轉型過程中出現的特殊群體。改革開放以來，農業轉移人口規模不斷擴大，已遍布全國各個地區和各個行業，成為推動我國工業化、城鎮化進程的重要力量。長期以來，我國實行城鄉分治的戶籍管理制度，農業轉移人口雖已進城務工經商，但農民身份沒有變，未能獲得與城市居民平等的權利。農業轉移人口家分兩地，長期奔波于城鄉之間，不能在城市安居樂業，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農民、促進土地向務農勞動力穩定流轉和集中的作用。農業轉移人口長期處在城市的邊緣，融不進城市社會，定會累積很多矛盾。推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，不僅直接關系到從根本上解決農業、農村和農民問題，也關系到工業化、城鎮化乃至整個現代化的健康發展，關系到改革發展穩定的全局。

根據《國家新型城鎮化規劃》，有序推進農業轉移人口市民化，需要解決好加快戶籍制度改革，推動農業轉移人口落戶城鎮；推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務；合理分攤農業轉移人口市民化成本三個關鍵問題。

土地權益市場化：開啟城鄉之間的財富之門

土地問題是新型城鎮化必須面對的核心問題。不少專家呼吁，應加快推進我國土地制度改革，通過統一的土地市場確定價格補償，實現城鎮化過程中利益分配關系的平衡。

在我國工業化和城鎮化的土地征用過程中，可允許農民以土地和房產出租、入股，使他們得到足夠的補償，讓土地成為為失地農民提供生存發展、增收致富的長久支撐。新型城鎮化，應該用土地為農民開啟一扇財富之門。

北京大學城市與環境學院教授林堅指出，提高城鎮建設用地效率是《國家新型城鎮化規劃》涉及的重點內容，是推進我國新型城鎮化的若干重大問題之一。中央城鎮化工作會議提出，要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。

在提高城鎮建設用地效率中，要嚴守底線，強化耕地資源保護；要調整結構，提高城鎮建設用地效率；要深化改革，推進節約集約用地；要讓失地農民成為獲益主體。

融資平臺多樣化：需擰緊土地融資閥門

要想新型城鎮化不再走“經營土地”的老路，就必須轉換地方政府的土地財政。權威研究報告表明，目前很多地方政府的土地儲備機構都承擔了融資功能，以貸款方式取得的土地儲備資金用于股權投資、出借和市政設施建設等。雖然這種模式促進了城市的發展和建設，但這種模式既不合規，更存在風險。

中國社科院財經戰略研究院財政研究室副主任汪德華指出，土地財政加地方融資平臺的融資機制，是地方政府經營城市的“魔法杖”。這種融資機制是“成就”與“爭議”的結合體，它既給城鎮建設飛速發展提供了強大的資金支持，也使得以房價高企為代表的社會問題越來越難以承受。

汪德華表示，發展市政債將成為化解城鎮化融資難的突破口。市政債是國際通行且公平的籌資手段，它是通過某種制度安排，把城鎮化建設未來收益平移到目前來使用，將來再逐步償還。這將有利于緩解土地財政模式的收入沖動，解決地方融資過程中平臺公司隱性負債問題。

國家開發銀行董事長胡懷邦指出，資金是新型城鎮化保障的關鍵一環，《國家新型城鎮化規劃》提出要建立透明規范的城市建設投融資機制。新型城鎮化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業效益不高，需要以改革創新思維，推動建立市場化、可持續的資金保障機制，有效發揮政策性金融的引導和促進作用，避免地方政府債務無序擴張，防范系統性金融風險，平穩釋放城鎮化潛力。

新型城鎮化：集約、智能、綠色、低碳之路

未來的新型城鎮化，到底應該遵循一條什么樣的發展路徑？在中央經濟工作會議上，中央明確指出：“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。”

走集約用地之路，保障資源長久支撐。

由于中國的耕地資源有限，節約集約利用土地是新型城鎮化的必由之路。業內專家表示，過度消耗和低效利用土地資源的粗放方式必須得到改變。在節約集約用地過程中，加強規劃、提高產業聚集度和用地強度都是題中應有之義，但還需注意防止走偏。一些地方將推動農民轉為高層、多層居住作為集約利用土地的主要手段之一，卻忽視了農業的產業特點和農民的就業問題，結果影響了農民的生存發展。必須清楚，土地是農民的核心權益，在集約發展城鎮化過程中，必須重視保障農民的權益，才能為城鎮化利用土地資源提供長久支撐。endprint

走綠色低碳城鎮化之路，讓人與自然和諧相處。

城鎮化的綠色低碳發展趨勢，將為綠色人居、建筑節能產業帶來巨大的發展機會。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所所長李佐軍認為，新型城鎮化建設一定要走集約、智能、綠色、低碳的道路，這是建設資源節約、環境友好型社會以及生態文明建設的要求。同時，也意味著需要進一步推動建筑的低碳化、節能化，建設生態城市。

實現低碳、綠色的城鎮化發展之路還需注意成本問題。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，一些地方發展低碳城鎮的模式存在成本太高、不易推廣的問題，并且容易被形式化。單純追求視覺方面的綠色、低碳效果，不能從根本上降低能耗、節約資源。國外經驗表明，實現低碳發展要把握三個因素：政府引導、市場作用、正確的消費觀念。

走智能城鎮化之路，讓人們生活更加便利。

智能化發展被確定為新型城鎮化的路徑之一，這一面向未來的提法激發了人們對于智慧城市的想象空間。

據專家介紹，智慧城市可以使人們工作更加方便快捷，城市運轉更高效、更敏捷、更低碳，涉及面包括智能樓宇、智能家居、路網監控、智能醫院、城市生命線管理、食品藥品管理、票證管理、家庭護理、個人健康與數字生活等諸多領域。人們可以用手機移動接收和發送關于城市生活的一切信息，看病、上班、出差、休閑都變得輕松愉快，而城市也隨之更加智能、綠色、高效、美麗。

從長期來看，智慧城市建設在政府投入支撐下將保持高速增長，智能交通、數字城市管理、城市安防、醫療信息化等領域前景廣闊。據業內人士估算，隨著我國更多城市啟動智慧城市建設，在“十二五”期間各地智慧城市建設將會帶來2萬億元的產業發展機會。

近10年來城鎮化是啥樣？

2000年

城市用水普及率（%）63.9

城市燃氣普及率（%）44.6

人均道路面積（平方米）6.1

人均住宅建筑面積（平方米）20.3

污水處理率（%）34.3

人均公園綠地面積（平方米）3.7

普通中學（所）14473

病床數（萬張）142.6

2012年

城市用水普及率（%）97.2

城市燃氣普及率（%）93.6

人均道路面積（平方米）14.4

人均住宅建筑面積（平方米）32.9

污水處理率（%）87.3

人均公園綠地面積（平方米）12.3

普通中學（所）17333

病床數（萬張）273.3

未來8年城鎮化要干成啥樣？

2012年

城鎮化水平

常住人口城鎮化率（%）52.6

戶籍人口城鎮化率（%）35.3

基本公共服務

農民工隨遷子女接受義務教育比例（%）

城鎮失業人員、農民工、新成長勞動力免費接受基本職業技能培訓覆蓋率（%）

城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率（%）66.9

城鎮常住人口基本醫療保險覆蓋率（%）95

城鎮常住人口保障性住房覆蓋率（%）12.5

基礎設施

百萬以上人口城市公共交通占及動化出行比例（%）45

城鎮公共供水普及率（%）81.7

城市污水處理率（%）87.3

城市生活垃圾無害化處理率（%）84.8

城市家庭寬帶接入能力（Mbps）4

城市社區綜合服務設施覆蓋率（%）72.5

資源環境

人均城市建設用地（平方米）

城鎮可再生能源消費比重（%）8.7

城鎮綠色建筑占新建建筑比重（%）2

城市建成區綠化率（%）35.7

地級以上城市空氣質量達到國家標準的比例（%）40.9

2020年

城鎮化水平

常住人口城鎮化率（%）60左右

戶籍人口城鎮化率（%）45左右

基本公共服務

農民工隨遷子女接受義務教育比例（%）≥99

城鎮失業人員、農民工、新成長勞動力免費接受基本職業技能培訓覆蓋率（%）≥95

城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率（%）≥90

城鎮常住人口基本醫療保險覆蓋率（%）98

城鎮常住人口保障性住房覆蓋率（%）≥23

基礎設施

百萬以上人口城市公共交通占及動化出行比例（%）60

城鎮公共供水普及率（%）90

城市污水處理率（%）95

城市生活垃圾無害化處理率（%）95

城市家庭寬帶接入能力（Mbps）≥50

城市社區綜合服務設施覆蓋率（%）100

資源環境

人均城市建設用地（平方米）≤100

城鎮可再生能源消費比重（%）13

城鎮綠色建筑占新建建筑比重（%）50

城市建成區綠地率（%）38.9

地級以上城市空氣質量達到國家標準的比例（%）60endprint