新型城鎮化破解何題

張永軍　張靜

新型城鎮化堅持以人為本，堅持農民市民化的主線，還需破解人往哪里去？錢從哪里來？城市怎么建？土地怎么用？等關鍵性問題。

新型城鎮化并非是在一張白紙上繪就藍圖，我們無法回避的是，過去數十年間在推進城鎮化進程中所付出的沉重代價，出現的諸多問題：城市急速擴張、農民被迫上樓、城鄉差距拉大、社會矛盾加劇、生態環境破壞……如果不能妥善解決這些問題，將會嚴重影響中國未來的健康發展，也會影響小康社會的順利建成。

新型城鎮化規劃，從新思路來看，包含了“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”的總體目標；從新主線來看，以農民市民化為一條主線，強調新型城鎮化首先考慮的是“化人”（農民市民化和公共服務均等化），而不是“造城”；從新舉措來看，著力解決人往哪里去？錢從哪里來？城市怎么建？土地怎么用？

人往哪里去

人口大規模流動是大國經濟增長的必要條件，新型城鎮化就是要推進人口的城鎮化。應當把人口城鎮化作為新型城鎮化的出發點和落腳點。

人口城鎮化的重點是在農民市民化。人口城鎮化的過程就是農民進入城鎮就業并融入城鎮生活的過程。就是說，農民工市民化是推進人口城鎮化的基本內容。而農民工市民化的過程實質上是基本公共服務均等化的過程。當前要盡快解決2億左右進城農民工的市民化，長遠還要解決更多的不斷進城的農民市民化。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，新型城鎮化，要實現從數量型擴張向質量型增長的轉變，重點是解決農民工的市民化問題。農民工市民化，必然涉及戶籍管理制度改革。落戶政策應考慮城市人口規模、外來人口比重。外來人口占比重高的，即使是小城鎮，也無法全部放開。

土地怎么利用

土地是城市經濟活動和社會生活的承載物，它在城鎮化過程中扮演了一個極為重要的角色。作為我國城鄉土地用途轉換過程的主導者，地方政府既可以通過低征地成本和高商住用地價格之差獲得土地財政收入，又可以用低工業用地價格吸引外來資本的進入。這就存在一種“融資租金”現象。這一租金的存在，扭曲了政府和企業對工業用地的使用方式，加速了城市土地的無序擴張和快速蔓延，使得增量投資在空間意義上被新增的城市面積所稀釋，降低了城鎮化所能產生的集聚效應。

土地過度資本化的癥結在于地方政府財力和事權的不匹配。如何扭轉“土地城鎮化快于人口城鎮化”的局面？為此，《規劃》提出了兩個解決思路。一是完善財政轉移支付制度，按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。二是完善地方稅體系，培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力。

錢從哪兒來

城鎮發展，資金先行。如果沒有資金要素的聚集，城市的基礎設施和基礎產業無法形成，其他生產要素也無法被吸引到城市中來。據有關專家分析預測，至2020年，我國新型城鎮化建設需要各類資金投入約在40萬億元。這是一筆金額巨大的累計投入，需要國家、地方和各類市場主體共同努力，千方百計才能完成的艱巨任務。

專家認為，從國內外城鎮化的歷史經驗看，城鎮化的推進，除了中央和地方的財政資金支持外，確實離不開金融服務的支持，而新型城鎮化的順利開展，必須探索建立強健可持續的金融服務體系。

新時期我國新型城鎮化的開展，需要探索和建立健全適應其多元化需求的金融服務體系，這包括政策性金融與商業性金融并存、城市金融與農村金融并存、間接融資與直接融資并存、正規金融與民間金融并存的既有分工又有合作的統一金融服務體系。

城市怎么建

新型城鎮化要以科學規劃為指導。實施新型城鎮化，是涉及到方方面面的重大問題，因此，必須規劃先行。

南京大學教授洪銀興指出，新階段推進城鎮化需要政府科學規劃、統籌安排，做到規劃先行。應科學合理地規劃大中小城市和小城鎮的布局和功能，實現城市和城鎮規劃一體化。除了功能規劃，還應重視空間規劃，突出城鎮發展的集中、集約和生態要求。

用何來支撐

新型城鎮化要以產業發展作為支撐點。要實現人口城鎮化特別是億萬農民工城鎮化，就必須首先要保障他們能在城鎮就業。這就需要從本地實際出發，充分調動和配置資源，大力發展各種產業，推進現代分工協作，促進大中小企業協調發展，以創造更多就業機會、保障充分就業。

產業發展是城鎮化建設的根本，沒有產業就沒有就業。目前，農民到城市最大的問題就是無法實現穩定就業。所以必須培育新興產業，形成產業鏈條，壯大產業規模，為農民提供就業機會，實現農民到產業工人再到城鎮居民的轉換。

機制如何創新

推動新型城鎮化的全面發展，改革創新體制機制是關鍵。推進人口城鎮化特別是廣大農民工城鎮化，就需要推動農民工“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社會、群體融入社會”。為此，需要堅持改革推動，建立健全相關體制機制，為城鎮化健康發展持續提供動力。

通過體制機制創新和制定完善相關政策的重點，應當包括：推進戶籍制度改革，逐步取消城鄉農業戶口和非農戶口的劃分方式，建立城鄉統一的戶口登記管理制度；完善農民工的基本公共服務，如擴大農民社保覆蓋率，解決好農民工子女就學問題，著力爭取改善農民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系。推進保障房建設，政府主導建設的保障性住房應該只針對社會中最低收入的城市弱勢群體，這些群體應包括農民工，同時在城市密集區以及大城市郊區，可探索試點將出租屋納入保障性租賃住房體系。改革土地管理政策，完善土地市場體系，改革城鄉二元的土地管理制度，逐步建立城鄉統一的土地市場，擴大市場機制在土地資源配置上的作用范圍，同時對我國長期沿用的征地補償制度進行修改，征地補償須增加對農民宅基地的補償和社會保障補償，更加突出保障被征地農民的合法權益。endprint

質量如何提高

統籌推進“新四化”建設，是提高城鎮化質量的保障。新時期推進城鎮化，不是孤立地就城鎮化而搞城鎮化，而是須同步推進“新四化”，即要堅持協調發展，統籌推進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，努力提高城鎮化質量。

國務院發展研究中心副主任韓俊表示，工業化是實現現代化的前提，加快推進我國現代化必須走新型工業化道路。信息化是實現現代化的必然選擇，新的時代條件要求我們以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化，推動工業化和信息化深度融合。城鎮化是實現現代化和增進人民福祉的必由之路，工業化是城鎮化的支撐，必須使產業發展、就業吸納和人口集聚相統一，推動工業化和城鎮化良性互動。農業現代化是實現現代化的基礎，我們不能在農業衰退、農村凋敝、農民貧困的情況下推進工業化、城鎮化，而必須走城鎮化和農業現代化協調發展之路，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。

新型城鎮化需要注意十四個問題

新型城鎮化必須是 以人為核心的城鎮化

新型城鎮化必須是 靠產業支撐的城鎮化

新型城鎮化必須是 靠規劃引領的城鎮化

新型城鎮化必須是 靠生態守護的城鎮化

新型城鎮化必須是 有文化底蘊的城鎮化

新型城鎮化必須是 長期、持久的城鎮化

新型城鎮化必須是 節約集約利用資源的城鎮化

新型城鎮化必須是 重基本公共服務均等化的城鎮化

新型城鎮化必須是 重城鄉基礎設施一體化的城鎮化

新型城鎮化必須是 用好的市場機制吸引資金的城鎮化

新型城鎮化必須是 以人民為主體、政府為主導的城鎮化

新型城鎮化必須是 尊重規律，把質量放在首位的城鎮化

新型城鎮化必須是 以引進人才，培養人才，重用人才的城鎮化

新型城鎮化必須是 重全面協調可持續發展，重有序、安全發展的城鎮化

新型城鎮化影響之一

增量方面

新型城鎮化必然涉及產業升級、優化和產業空間結構調整，會產生一部分凈利益增量。比如農地流轉產生的規模經濟，農村農民身份向城市工人身份的轉化所帶來的收入增長，都可視為凈利益增量，這部分要確保讓農民能得到，防止農民利益受傷害。

舊城鎮化之路

核心是運營土地

政府低價從農民手中獲取土地，以土地和稅收補貼方式招商引資做大經濟總量，以推高房價來拉高低價進而獲取更多賣地收益和房地產稅收，其資金用于城市基礎設施，在吸引農民向城市轉移的同時又通過戶籍隔離來減少公共服務支出。

新型城鎮化影響之二

存量利益調整

新型城鎮化，既要放棄土地財政，又要增加對“新市民”在教育、醫療、社保方面的支出。從農村來的人在城市可就業，能安居樂業，而安居樂業的最關鍵之一就是住房。抑制甚至降低房價，會引起更劇烈的利益調整，而由政府提供住房，則牽涉到更大數目的財政支出。

舊城鎮化影響之一

收益部門或群體

一是地方政府特別是省級以下地方政府；二是地方行政官僚體系；三是部分腐敗官員；四是強勢工業資本和房地產開發商；五是較早成為城市身份的普通民眾；六是擁有多套住房的普通民眾和投機者；七是強勢、受到高額補償的拆遷戶。

舊城鎮化影響之二

相對受損群體

弱勢拆遷戶和土地被低價征收者，他們為城市化廉價貢獻了土地資源，卻可能要承受高房價的負擔；二、較晚進城或等待進城的人群，他們是房價泡沫引起的代際不公的直接受害者；三、社會上的中低收入者，他們的收入增長乏力，但卻被迫接受高房價引起的高消費物價。endprint