思維方式的根本性變革

本刊記者

黨的十八屆三中全會對加快完善現代市場體系作出明確要求，“負面清單”一詞清晰地寫在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中。4月1日李克強總理在人民大會堂接見參加中央國家機關黨的工作暨紀檢工作會議的全體代表時，再一次強調“探索負面清單管理模式，把該由市場決定的交給市場，讓市場發力，激發社會創造活力。”為了讓讀者深刻理解“負面清單”在全面深化改革中的重要作用，記者專訪了國務院發展研究中心副主任劉世錦。

思維方式的根本性變革

◎ 記 者：首先，請您談談負面清單概念的含義，其對發揮市場作用有哪些積極的影響？

劉世錦：黨的十八屆三中全會在理論上的一個重要突破，是提出使市場在資源配置中發揮決定性作用。全會作出的《決定》明確指出：建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。在制定負面清單基礎上，公平開放透明的市場規則和統一的市場準入制度，意味著各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。

實行負面清單管理模式，是完善市場體系的一個重大創新性舉措。所謂負面清單管理模式，是指列出禁止和限制進入的領域清單，即所謂“法無禁止即可為”。這是市場準入管理方式的一項重大改革，但其意義不僅限于此。其更重要的含義是，它反映了政府管理經濟思維方式的根本性變革。與負面清單相對的，是正面清單。所謂正面清單，就是允許和鼓勵的目錄，也都要列出一個單子，要經過政府審批。

可以想象，在一個充滿生機活力的市場經濟中，在一個日新月異的創新社會中，能夠開展的項目范圍非常不確定，誰能說得清楚？不僅每年不一樣，每個月甚至每一天都不一樣。比如，賣商品，你是在百貨公司賣，還是在大購物中心賣？是在實體店賣，還是在網上賣？是通過一般的網上支付，還是通過最新的微信支付？現實的市場銷售方式變化得很快。如果一定要讓政府管理者先點頭，經過一系列的審批后才能搞，一定會把許多有希望、有前途、有競爭力的項目和企業排除在外。所以，實行負面清單制度，最大的好處是給創新留下了空間，給不確定性留下了空間。也就是說，給市場在更大范圍內發揮決定性作用留下了空間。

另外，我們也應該客觀地認識到，政府鼓勵搞的行業和項目，往往也有很大的后遺癥。目前產能過剩嚴重的行業，如光伏發電、精品鋼材等，都是前幾年受到政府鼓勵的所謂戰略性新興產業。搞鼓勵類項目，往往會在人們的意識中制造了一個前提，那就是認定政府比市場更聰明，政府官員比企業家更有遠見，看得更準確，政府當然對投資項目也應該更負責任。如果這個前提能夠成立，市場經濟體制就成了多余的，改革也就成為了多余的。事實上，就是因為過去我們搞計劃經濟，政府計劃出來的那些行業和項目，最后搞不下去了，才催生了改革。政府有關部門感興趣的所謂鼓勵類項目，有的企業也感興趣，因為拿到批條、路條后，就可以搞到銀行貸款，搞到別人沒有的優惠政策。其結果是破壞了公平競爭，客觀上也讓我們看到了加劇產能過剩的后果。對政府和企業都沒有好處，不是雙贏多贏，而是雙輸多輸。

與負面清單相關的，還有一個負面標準。也就是說，以什么樣的標準、規則為依據開出負面清單。這樣的標準、規則應當符合市場經濟原則。十八屆三中全會的《決定》說得很清楚，就是節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準。不是所有制性質，不是公有、非公有，不是企業規模大小。這些“負面標準”主要是為了解決經濟學上所說的“外部性”問題，是市場本身解決不了，需要政府發揮作用的地方。符合這些標準，所有市場主體都要受到保護，不符合的，不論國有民營，不論企業大小，都要受到懲罰。企業發展或出局，要通過公平競爭優勝劣汰來決定。但從實踐看，要做到這一點很不容易。比如，現在解決產能過剩問題，主要還是用行政性辦法，要減去的產能，或明或暗地還是以所有制和企業大小劃線，沒有把負面標準作為主要判別尺度，對產權保護考慮不夠。用這種辦法搞結構調整，與市場起決定性作用是完全背離的，也不可能實現資源的優化配置。

減少自由裁量權就是進步

◎ 記 者：有人說，負面清單的管理模式也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一，在反腐倡廉方面也能發揮出正能量。上海自貿區試驗有這樣的效果嗎？

劉世錦：負面清單的管理模式能有效提高政府效率和透明度，有利于減少自由裁量權，相應地也減少了尋租和腐敗的機會。上海自貿區實行負面清單后，有表揚的，也有不少批評，說基本上是過去審批清單上禁止限制類項目的翻版。我認為還是要表揚的，因為畢竟單子變短了，允許、鼓勵類的沒有了。清單短了，自由裁量權就小了，尋租、腐敗的機會就少了。另外，與允許鼓勵類相比，禁止限制類的自由裁量權相對較小，這也是一個進步。當然，負面清單的長度以后還應逐步縮短。即使是負面清單，也要有審批時限的要求和透明度的要求，其項目進展到什么程度，政府審批或不審批的理由是什么，都應該讓大家知道。

“負面清單”已經寫進十八屆三中全會的文件，下一步關鍵是如何落實。今后政府對市場準入審批制度的改革，思路要有根本性的轉變。這方面的改革，不應再是減少了多少項審批，而是還剩下多少審批事項，這些審批是否屬于負面清單，保留的理由是什么。可以說，這項改革的方向和方法都是明確的，不必再等，每個地方都可以先試點，然后大面積推開。

通過競爭降低成本促進創新

◎ 記 者：負面清單能夠得到哪些改革紅利？還需要在哪些方面邁出大的步伐？

劉世錦：落實負面清單制度，可以增加企業數量，特別是中小企業數量，擴展業務活動范圍。目前，這一效果已經開始顯現。另一方面，在放寬準入上，應該有一些標志性的大動作，向社會發出信號，在放寬準入這件事情上，不是說說而已，而是要動真格了。具體來說，就是要在行政性壟斷領域問題突出的基礎產業和服務業領域，放進去一兩個大的競爭者，讓這些企業產生有效的競爭。比如，鐵路改革，要拿出幾個區域或大的項目，讓外部投資者，包括地方政府和民營投資者去組建新的鐵路公司。在石油領域，在上海自貿區建立國際性的石油交易中心，放寬、放開原油和成品油進口，打通國內外市場；還可以開放上游勘探市場，特別是頁巖氣勘探市場。在電信領域，允許以民營資本為主發起形成大的電信運營商，通過競爭降低成本、促進創新。上述改革，既可以提高投資效率，也可以增加投資，由此而產生的改革紅利可有效助推穩增長、調結構，并推動經濟社會持續健康發展。