二代農民工生存條件與新型城鎮化

安俊美，周 賡

(1.內蒙古財經大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特010051;2.廈門大學 公共事務學院，福建 廈門361005)

一、問題的提出

關于二代農民工城鎮化問題學界有相當豐富的研究。這些研究從不同方面闡述了二代農民工城鎮化的現狀、問題及長遠影響。王春光、唐茂華、李強等用“半城市化”、“不完全城市化”“不融入”“半融入”“城市雙重邊緣人”表述了農民工城市融入的現狀。對二代農民工來說，他們面臨著政策的“碎步化”調整與他們越來越強烈的城市化渴望和要求之間的張力;他們對城市化的向往與他們實現城市化的能力之間的張力;中央城市化政策與地方落實城市化措施之間的張力。［1］隨著二代農民工進入城市的規模越來越大，如果長時期不能邁過市民化這道門檻，累積到一定時期和規模時很有可能引發比較嚴重的社會問題。［2］城鎮化發展視角的研究認為，我國目前城鎮化率52.57%，其中擁有城鎮戶籍的只有35%，2億多的農民工還不是我們城鎮經濟的一部分，也不是城鎮社會的一部分。因為沒有戶口，不能享受城鎮居民所能享受的醫療、教育等公共設施和公共服務，這對農民的自由流動構成了很大的束縛。城鎮化，被認為是拉動內需的巨大引擎。但現階段的打工群體，還承擔不起這一期待［3］(厲以寧2012，許小年2013，鄭鳳田2013)。

我們認為，子女教育、住房政策、就業保障、政治訴求是影響二代農民工市民化的基本因素，而農民工生存條件、社會地位的不公平、不公正是核心問題。依據社會分層理論，在城市的政治經濟地位結構中，農民工被放在了邊緣的位置上，這與他們在城市建設中做出的巨大貢獻形成反差。城市農民工是對于我國經濟社會發展做出了巨大貢獻的社會群體，然而，城市農民工又是勞動者中被排斥在“次級勞動”市場上，收入明顯低于城市戶籍群體的人。農民工身上反映出來的問題是，出現了既不均等又不公正的現象，所以，怎樣實現社會公正已經成為當前最急需解決的社會問題。(李強2013)本文關注的問題是:二代農民工的生存條件對其實現城鎮化產生的影響。本文數據來源于課題組2012年1月—3月在內蒙古呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、赤峰、通遼對農民工的問卷調查，共發問卷337份，收回317份，問卷有效率92%。本次調查①農民工平均年齡32歲，30歲以下的農民工占總數的52.4%，30歲-50歲之間占總數的41%，50歲以上的占6.6%。從分年齡段統計可以看出，年輕農民工(80后、90后)占了農民工的主體。非獨生子女農民工占83%，兄弟姐妹均值是3個。78%的農民工供一個子女上學，15.5%的供養2個子女上學，供養2個以上的占7%，已婚農民工近一半是和配偶一起出來打工的，已經有70%的農民工子女和父母一起居住生活。農民工所從事的職業主要是以餐飲、小買賣、洗浴、建筑業和交通運輸為主。非正規就業構成了農民工在城市就業的主要就業渠道。由于調查樣本量不大，結論具有一定的局限性。

二、二代農民工的生存條件

1.住房狀況

住房是農民工生活狀況的重要反映。調查顯示，70%以上的農民工租房子或居住在單位宿舍里。一代農民工居住在出租房子的比例高，二代農民工住在單位免費宿舍的比例高。居住在單位宿舍、工棚和工作場所的農民工一般不用交費，但居住條件惡劣:簡陋、擁擠、衛生、洗浴條件差。大多農民工居住在城中村，以租房為主。在城中村的調查了解到，村里居住的居民基本都是外來務工人員，他們主要來自內蒙古的貧困地區，靠在城市打工為生。這些房子面積不大，大約在十幾平米到二十幾平米之間，租金每月60元-150元不等。一個單間的屋子住一家人，一個院子里能住十多戶人家。擁擠、混亂，安全隱患大。在走訪過程中看到，城中村的基礎設施和環境衛生都非常差，隨處可見的垃圾無人及時清理。據租房者反映，他們也交衛生費，費用大概每年幾十元，但環境狀況沒有改善。

農民工在大城市具有明顯的非市民化和邊緣化居住特征，表現在居住場所集中于城市邊緣地帶，居住地更換頻繁，居住地質量差和居民身份認同缺乏。［4］。

在我國的城市住宅體系中，政策的著眼點主要是解決現有城市居民的住宅問題。農民工被排斥在城鎮住房保障體系之外。一些城市提出將農民工納入城鎮住房保障體系，但農民工進入城市住房保障體系的門檻很高，并且存在著一定程度上的政策失靈。農民工與城市居民在居住空間上的隔離并且反差鮮明增加了二代農民工城鎮化的難度。不解決他們(農民工)的住房問題，城鎮化就不可能順利完成。這一嚴酷現實是我們必須正面應對，無法回避的。［5］

2.子女受教育狀況

首先，農民工子女教育最大的困難是費用問題。因為在城市沒有戶籍，公共財政并不負擔農民工子女在城市的就學費用，所以，教育費用就成為農民工進入城市的主要開支和僅次于住房、物價之外的第三大壓力;其次，農民工子女學前教育的問題。在城中村調查看到，村里7歲以下的孩子特別多。他們大多數沒有接受入托和學前教育。這些孩子隨父母進城，父母打零工或在村中經營小店，孩子就在大街上玩耍。有的小小年紀就幫助父母賣東西。第三，70%的農民工子女和父母一起居住生活，還有30%的孩子是留守兒童。這部分孩子的生活、學業和心理方面的問題都值得關注。

調查中了解到，二代農民工外出打工除了為賺錢，就是為了孩子接受更好的教育，尤其年輕的農民工，將子女從農村轉移到城市的意愿更強。國務院發展研究中心課題組的研究也證實了這一點。“26—50歲的農民工最為關注的是子女的教育條件(40%左右)”［6］(見表1)。

表1 不同年齡的農民工對子女教育條件的關注

在解決農民工子女城市就讀問題上，城市教育部門有諸多顧慮，總是擔心一旦放開政策，會導致農民工子女大量涌入，侵占城市公共教育資源，因此，對農民工子女進城就學、考學設置諸多限制門檻。針對這一狀況，學者于建嶸建言:“保證與城市孩子同等的教育水平，使他們能夠通過念大學等改變命運，有一個正常的通道來完成社會地位的轉變和上升。用制度建設讓新生代農民工真正進城”。［7］中國“農村教育行動計劃”斯坦福大學負責人馬修·鮑斯維爾表示，中國經濟增長動力來自于城市化進程，對希望保持超級大國地位的中國而言，素質更高和接受更好教育的勞動力不可或缺。中國數百萬農民工子女不能接受良好的教育，將損害中國長期的增長能力和打造高素質勞動大軍的目標。“這是個艱巨和愈發嚴峻的問題，需要立即引起中國政府的關注”(馬修·鮑斯維爾)“任何其他問題都不會對中國產生如此深遠的影響。［8］在中國超過2億進城務工農民工的背后，有7000多萬他們的孩子。如果這些孩子的教育僅僅是因為沒有城市戶口，支付不起公辦學校高昂的借讀費和贊助費而只能接受劣質的教育，甚至于被迫輟學的話。那么這些孩子必將成為整個國家和民族的損失，成為我國公共服務的失職與悲哀。［9］因此，農民工子女平等教育權利保障的制度建設具有重要性和緊迫性。

3.就業與收入狀況

調查顯示，二代農民工所從事的職業主要以餐飲、小買賣、洗浴、建筑業和交通運輸為主。非正規就業構成了二代農民工在城市就業的主要渠道。當前農民工就業呈“短工化、高流動”趨勢。66%的農民工更換過工作，25%的人在近7個月內更換了工作，50%的人在近1.8年內更換了工作。農民工對工作的要求排在第一位的是“工作穩定”，超過了對打工收入的要求。農民工年收入均值是28701元，月收入均值是2392元。其中20000元以下(不包括20000元)的占50.2%，年收入在20000—40000的占27.9%，年收入在40000以上的占22.1%。相比《2009年中國農民工監察報告》中西部地區農民工的年收入16536元，月均收入1378元，增張較快。但有50%以上農民工年均收入低于20000元。

在農民工就業方面，二元制勞動力市場理論提供了分析農民工在在城市就業狀況、生活狀況的一個研究視角。該理論認為，勞動力市場存在主要勞動力市場與次要勞動力市場的分割;在主要勞動力市場中，勞動者收入高，工作穩定，工作條件好，培訓機會多，有良好的晉升機制;而次級勞動力市場則與之相反，勞動者收入低、工作不穩定、工作條件差、培訓機會少，缺乏晉升機制。我國次級勞動力市場的勞動者主要是由城鎮下崗職工和從農村遷徙出來的進城務工人員構成，其中以被人們稱為“農民工”的進城務工人員為主。年輕農民工的就業和創業環境惡劣。城市很多地位較高的職業，是以“有本市戶口”為招聘條件的。進城農民只能從事那些地位最低的工作;在城市打工的女工生孩子，生育即被雇傭單位解雇，更談不到帶薪產假和報銷醫藥費。并且，主要勞動力市場和次級勞動力市場間的流動較少。社會不公平競爭把農民工排斥在正規就業市場中，二代農民工的上升流動的通道狹窄，農民工的子女還是農民工，階層固化使他們看不到未來的希望，很容易激發社會矛盾。一數據顯示，有11%的農民工感覺很不幸福或不太幸福。［10］

4.社會保障狀況

農民工參加新型農村合作醫療、城鎮居民醫療保險、農村社會養老保險和工傷保險分別是29%、19.8%、14%和14.3%，沒有任何保險的占到4.9%。在各類社會保障中，農民工參加的城鎮職工醫療保險和新型農村合作醫療的的參保率最高。這兩種保險對改善農民工就醫狀況的效果最為明顯。二代農民工加入農村養老保險的比例低于一代農民工。新農保參保者年齡結構呈“倒三角”形，參保者以年老者居多，年輕人比較少。作為一種自愿性的公共養老保險計劃，和醫療保險一樣，面臨著“逆向選擇”的問題②。這主要與二代農民工普遍年齡較小養老意識不強有關系。二代農民工參加失業保險、工傷保險、意外保險、生育保險的比例都比較低。

社會保障方面，2006年國務院頒布《國務院關于解決農民工問題的若干意見》。七年過去了，農民工社會保障問題仍然沒有得到有效解決。新生代農民工具有脫離農村社保體系的傾向，又沒有被納入流入地保障體系。據統計，到2009年末，在城鎮就業的1.5億農民工中，參加了城鎮基本醫療保險的占28.90%，參加了基本養老保險的占17.65%，參加了失業保險的占10.95%，參加了工傷保險的最高，但也僅為37.25%。［9］農民工社會保障權利的缺失還表現在城市救助權利的缺失。《城市最低生活保障條例》第二條規定:享有城市救濟權的主體必須是“持有非農業戶口的城市居民”。而城市流動人口大部分來自農村，持有的大都是農業戶口，因此被排除在城市社會救助范圍外。又因為城市流動人口已經由農村流入城市，脫離了農村，農村社會救助體制也未將其涵蓋進去，其農村社會救助權也難以實現。王允武、王瑩關于城市少數民族流動人口的研究表明，城市流動少數民族人口由此成為社會救助的政策邊緣戶，他們既不是城市救濟權的權利主體，也不能成為農村社會救濟權的實際享有者。［11］

表2 農民工參加保險情況

5.農民工職業技能培訓

調查中了解到，78.7%的農民工沒有參加過職業技能培訓，只有16.5%的農民工參加過職業培訓。還有4.8%的農民工沒有回答。而在關于“打工期間你還想接受哪方面的培訓”的調查中，57%的農民工表示想接受專業知識和技術的培訓，28.5%的農民工想增加社會經驗和提高人際交往能力。認為不需要學習和沒有考慮過這個問題的占12%。說明農民工非常希望通過培訓提高人力資本和社會資本水平。李培林、田豐的研究發現，在影響農民工社會融入變量中，受教育年限影響往往是不顯著的，而農民工的工作技能水平影響更為顯著。［12］及非政府的社區(3.6)、工會(1.5%)、婦聯(1.3%)對農民工的幫助非常有限。充分說明我國NGO(Non Government Organization，非政府組織)發展的局限性。不找任何人幫忙默默忍受的比例占4.9%。盡管這一部分比例不是很大，但事實上是最需要關心和幫助的一個群體。農民工反映本地市民對農民工的態度，以一般和熱情友善占大多數。大多農民工感覺市民對農民工態度比較好。說明農民工對城市的貢獻市民是認可的。而事實上，對于新生代農民工而言，精神文化生活的重要性并不亞于經濟物質生活;與父輩相比，他們更加注重情感交流、休閑娛樂、社會交往和自我實現等價值，而不僅僅滿足于增加收入、養家糊口，他們不再局限于“經濟人”的角色，而渴望在文化層面融入城市社會。2010年轟動一時的富士康員工跳樓事件，以極端的方式反映了新生代農民工精神文化生活的缺失以及由此帶來的痛苦。［13］

表3 打工期間你還想接受哪方面的培訓?

從農民工主要交往對象是親戚、老鄉和工友也說明新生代農民工雖然工作生活在城市，但并沒有融入城市。這種不融入不僅僅是戶籍上的問題，而是在文化、心理、生活方式、社會參與等方面的不融入。農民工融入城鎮并不是農民工主觀的“單相思”問題，而是他們與城鎮社會、與城鎮居民雙向互動與接受的過程。［14］

表4 農民工遇到問題找誰幫忙?

6.農民工的社會交往與業余生活

農民工平時主要交往的人是親戚、工友和老鄉，與當地居民的來往不多。當遇到問題時，首選的前三項是家人親戚、(45.6%)老鄉(17.8%)和單位領導，(13.1%)其次是找工友(9.3%)。政府(2.8%)

農民工的業余時間主要是看電視、聽廣播和睡覺，年輕人聽音樂和上網的時間增多。顯然，農民工的文化需求滿足程度低。打牌喝酒聊天，部分上網，生活無聊，業余生活單調。“外來務工青年其實交際圈很窄，下了班不知道干嘛去，就找人喝酒去。遇到苦悶的事，也不知道跟誰說。”一位打工者說出了自己的心聲。

7.訴求和打算方面

新生代農民工對政府的期望反映了農民工的訴求。63.5%的農民工認為主要的壓力是收入太低，39%的回答是買不起房，23.6%是子女教育負擔重、13.7%是自身受教育程度低、11.4%是缺乏生存技能。增加收入、穩定就業、能在城鎮買得起房、子女接受優質教育、自身有技能培訓的機會是農民工對政府的期待。相對于一代農民工，新生代農民工表現出比第一代農民工更強的利益意識和更多的利益行動。其個體性行動與集體行動參與的比例遠高于第一代農民工。［15］一些研究認為農民工的弱勢地位主要源于權利的缺失。農民工進入城市之后，實際上成為“體制性邊緣人”，被排斥在城市的公共政治生活之外，政治權利、社會保障缺失.因此，關鍵在于對戶籍制度進行改革，對農民工進行賦權，通過“市民化”來解決農民工問題。［16］(劉愛玉2012熊易寒2012)農民工對未來的打算是45.2%找穩定工作，在城市定居，13.2%要長期打工，留在城市，沒考慮未來，過一天算一天的占7.7%，其余33.9%的賺些錢或學些技術年紀大了回家。

三、結論與政策建議

土地在農民工心里的分量非常重，多數農民工不想拿土地換城市戶口。農民工想獲得城市戶口主要是基于子女入托、上學、考學的原因，至于他們自身有無戶籍他們認為并不重要，最重要的是子女有了城市戶籍可以和城市的孩子一樣平等接受優質教育。相當一部分農民工，尤其是失地農民工已經辦理了市民戶口，但農民工在就業、住房、子女接受教育、社會保障、公共服務等方面享受難以享受到市民待遇;51.7%的農民工不愿意拿土地換城市戶口，38.4%的表示愿意，9.9%的人表示說不清楚。表示愿意和不清楚的主要是二代農民工。

政策建議:

1.提升政府在新生代農民工市民化方面的行動能力和合作能力。相關的研究認為，農民工的市民化成本并非不可承受，關鍵在于政府的行動能力。今年召開的十八屆三中全會首次在中央文件中提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，意味著原來強調加強政府管理的能力，現在強調是加強國家的治理能力。治理的概念實際上包含共管、共治的含義。就是政府和非政府組織共同來管理社會，是共管共治的概念，實際上是政府、社會和企業共同合作，共管共治。這一理念的提出對扭轉政策滯后、提高政府行動能力具有重要意義。

2.為保障新生代農民工市民化提供政策支持。新型城鎮化包括將農民工住房納入城市住房保障體系范圍，包括制定適合農業轉移人口特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農業轉移人口住房公積金制度覆蓋面。十八屆三中全會構建的農村土地流轉制度，土地要轉化為農民個人的財產性收入，如果順利，將成為農民工購買城市住房的“一桶金”。把非正規就業農民工納入社會保障體系中。對于非正規就業者的社會保護政策應該結合非正規就業者的特點及財政與用人單位的承受能力分階段、逐步實施，重點建設社會保險和社會救助制度。社會保險可以按照工傷保險——基本醫療保險——養老保險的順序逐步建立和完善相應的保險制度。對于那些暫時找不到工作和家庭困難的農民工要給予基本的失業救濟和最低生活保障。子女接受教育方面取消借讀費、擇校費，異地高考等不合理政策，讓農民工子女和城市孩子在同一片藍天下平等受教育。優質教育資源向城鎮重點配置是吸引農民工在城鎮定居的關鍵因素。

3.農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。與上一代相比，新生代流動人口已經由生存型向發展型轉變，其進入城市不僅僅是未來掙錢，他們追求的不是戶口轉變的’形“而是公共服務的“實”。創造二代農民工融入城市的良好社會環境，由排斥、防范、管制農民工轉變到為其提供各種公共服務，使其在就業、勞動保護、子女教育、工資保障、醫療、住房、公共文化服務等方面享有與市民平等的權益。通過一系列制度的配套改革推進農民工與城市居民公共服務均等化，從而吸引農業轉移人口及其家庭向中小城市和小城鎮落戶定居。社區利用節慶假日等時間，組織市民和農民工開展投入不多、簡便易行、生活健康而又有吸引力的各種文化活動。對新生代農民婚姻家庭、子女教育、心理咨詢等方面教育和文化服務。

4.滿足新生代農民工職業技能培訓的要求。針對二代農民工有定居城市生活的強烈愿望，但又沒有太多學習機會的現實，政府應通過各種公共中介服務機構為他們提供免費或低收費的教育和培訓。除了提高他們的職業技能技術水平外，還要對他們進行思想政治教育、法制教育、城市文明教育、社會交往教育等。加快實現農業轉移人口培訓資金省級統籌和國家統籌。

［注 釋］

①除了文中標識出來的外，其他調查數據均來自2012年1月——2012年3月問卷調查結果.

②醫療保險中的逆向選擇是指醫療保險的投保者向健康風險高的人群集中的現象(科爾奈、翁笙和，2003)，新農保的逆向選擇是指新農保的參保對象向最需要保險保障的老年人群集中的現象。按照理性人的假設年輕人更有可能選擇不參加新農合，而年老者則更愿意參加新農合.

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［2］安錦.失業保險制度的就業促進效果評估［J］.財經理論研究，2013，(3).

［3］鄭鳳田.巨量中國的城鎮化不能攤大餅［N］.環球時報，2012-12-16.

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［7］于建嶸.用制度建設讓新生代農民工真正進城［N］.東方早報，2010-02-02.

［8］莎拉·布特里莫維茨.美國《時代》周刊文章［N］.王會聰譯.環球時報，2012-02-13.

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［16］熊易寒.新生代農民工與公民權政治的興起［J］.開放時代，2012，(11).

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