網格化管理中資源共享與隱私保護的矛盾分析與應對策略*

楊志蓉 鄧騰飛

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網格化管理中資源共享與隱私保護的矛盾分析與應對策略*

楊志蓉 鄧騰飛

福州大學經濟與管理學院

在網格化管理加快發展的背景下，該文著眼長遠，通過對網格化管理中資源共享與隱私保護之間的矛盾分析，探索解決矛盾的應對策略，為網格化管理的進一步發展提供參考。

網格化管理 資源共享 隱私保護

近年來，伴隨著我國城鎮化的快速發展，城市規模和城市人口得到了極大的擴充，我國城市化發展進入了一個新的階段。一方面，城市交通、居住環境等硬件設施得到了極大的改善；另一方面，城市管理體制和手段卻跟不上城市快速發展的步伐，城市管理的“軟件”亟待提升。當前城市“重建設、輕管理”的傾向嚴重影響到我國城市發展的水平與質量。網格化管理是社會管理的創新模式，有助于緩解城市軟硬件發展不平衡、不協調的狀況。但是，著眼長遠，提高網格化管理水平必須突破其發展的“瓶頸”，即如何在緩解資源共享與隱私保護之間的矛盾中取得進展，否則，勢必會限制網格化管理的發展。

1 網格化管理的概念

網格化管理是時代發展的產物，它的出現有其必然性。首先，現代社會專業分工、規模作業和社會管理結構不斷復雜化，以及公民對社會服務質量的更高要求，都需要精細化的社會管理，而網格化管理恰恰滿足了社會管理的精細化要求。其次，網格化管理的思想來源于空間網格和計算機網格，空間網格是將所管轄的區域按照一定面積進行劃分，形成了以網格為單位的形式，而計算機網格是借助于計算機網絡，將分散的各個單位計算機連接起來，實現資源共享、優勢互補，使得各個單位計算機功能實現躍升，可以說空間網格是網格應用的具體表現，而計算機網格則是網格應用的技術核心，二者相互作用，相互促進[1]。最后，當今先進的信息化技術支撐了網格化管理，這其中包括了“3S”技術[2]，即地理信息系統GIS 技術、遙感RS技術、全球定位系統GPS技術，以及計算機網絡、分布式數據庫技術和移動通信技術等，通過計算機信息網格技術連接起空間網格單元，最終構建成網格化管理系統。

網格化管理是指借用計算機網格管理的思想，將管理對象按照一定的標準劃分成若干網格單元，利用現代信息技術和網格技術的協調機制，使各個網格單元之間能有效地進行信息交流，透明地共享系統的各種資源，以最終達到整合系統資源、提高管理效率的現代化管理思想。城市網格化管理是將城市管理區域按一定的標準劃分為若干網格單元，利用現代信息技術和網格單元之間的協調機制，依據“各司其職、優勢互補、依法管理、規范運作、快速反應”的原則，按照政府流程再造的要求，將各網格內的經濟、巡警、城管、環衛、城管人員之間的聯系、協作、支持等內容以制度的形式固定下來，形成新的城市管理體系，以提高城市的管理水平和管理效率[3]。

網格化管理過程包括信息收集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結案等環節，它采用了單位網格管理法、城市部件管理法、城市事件管理法、指揮監督雙軸化的管理體制[4]。

網格化管理將管轄地區劃分為相同單元的網格，通過整合城市各管理部門的力量，避免了政出多門、人浮于事的弊端，提高了管理和服務的效率，實現了精細化管理；網格化管理借助多種先進的信息化技術，快速有效地收集城市所發生的各類事件信息，并得到及時處理結案，將問題解決在居民投訴之前；同時，網格化管理通過在每一個單元網格中分配具體的責任人，并借助一套獨立的監控體制來進行約束監督，厘清了各部門、各單位和個人的職責，使得出現問題能夠及時追究責任?？偠灾?，網格化管理具有管理的精細化、技術的信息化、責任的具體化等特點。

2 資源共享和隱私保護的比較

資源共享，是指雙方或者多方在自愿、平等、互惠的基礎上，通過建立合作、協作、相互協調關系，利用各種技術、方法和途徑，開展共同提示、共同建設和共同利用資源，以最大限度地滿足各自資源需求的全部活動[5]。

網格化管理的資源共享，借鑒了互聯網的資源共享。網格化管理中劃定的單元網格好比是互聯網中的每臺終端電腦，每個區域的全部單元網格就構成了局域網，而所有區域的網格整合連接在一起最終形成了類似于互聯網的網格化管理系統?；ヂ摼W的最大優勢就是信息交流和資源共享，尤其是現在流行的“云計算”，更是將資源共享功能發揮到了極致，網格化管理的資源共享，就是促成不同區域、不同部門的政府機構之間、政府與社會、公民之間的資源整合與共享。

網格化管理系統中資源共享的主體可以是同一區域的不同部門之間、同一區域政府部門與社會、公民之間，也可以是不同區域的不同部門之間，具體包括了戶籍、市容、城管、民政、消防、維穩、計生、勞動保障等部門，這些主體之間共享的資源包括了信息、人力、物力等。網格化管理系統通過在各管理部門之上設立一個獨立統一的指揮監督中心，整合協調相關部門力量，共同巡查和處置城市各類突發事件，達到了共享情報信息和強化執行力量的效果，避免了資源的浪費，提高了管理的效率。同時，監督中心還受理公民的網上和電話投訴，督促相關部門快速處置或及時改正。顯然，網格化管理系統中的指揮監督雙軸化管理體制在資源共享中起到了至關重要的作用。

資源共享是網格化管理最大的優勢之一，而信息卻是影響資源共享的最大因素，但是信息容易泄密，這就牽涉到隱私保護問題。

隱私權是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、收集、利用和公開的一種人格權，而且權利主體對他人在何種程度上可以介入自己的私生活，對自己是否向他人公開隱私以及公開的范圍和程度等具有決定權。隱私權的范圍包括私人生活安寧、私人信息秘密和權利主體對個人隱私的決定權[6]。

在網格化管理中，之所以要強調隱私權的保護問題，主要來源于主客觀兩方面的原因。主觀方面是公民權利意識的增強，對個人隱私問題愈發重視；客觀方面是網格化管理中存在侵犯公民隱私權的隱患，表現為：

一方面，網格化管理實施中的不當舉措很有可能干擾到公民私人生活的安寧。網格化管理講求精細化、具體化管理，那么其管理幅度必然觸及到公民的私人領域，如若在其推廣應用過程中缺乏規范性，導致過多、過細地干涉到公民的私人的具體生活，必然侵犯了公民的隱私權。具體來說，比如：網格化管理系統中大量視頻監測器和“城管通”的信息采集器的應用，無意中可能將居民的隱私曝光；巡管員的活動深入到社區基層，如果在巡視過程中缺乏約束，很有可能頻繁地闖入私人領域，給居民造成很大不便等。這些行為舉措都在一定程度上干擾到公民私人生活的安寧，侵犯到了公民的隱私權。

另一方面，網格化管理系統中存在信息泄密的隱患。當今世界正處在信息時代，信息的重要性不言而喻，信息安全問題也尤為突出。網格化管理中涉及到大量的社會、居民信息，例如：詳細的地理坐標信息、個人身份信息和聯系地址等等，若是沒有采取強有力的措施來保障信息的安全，極容易被不法分子竊取盜用，給社會、居民帶來極大的安全隱患。因此，網格化管理的進一步發展，隱私保護問題不容回避。

綜上所述，我們可以通過一張表格（如表1所示）對資源共享與隱私保護進行直觀比較，以便找到緩解兩者之間矛盾的思路策略。

表1 資源共享與隱私保護的比較

3 資源共享與隱私保護的內在矛盾分析

網格化管理中資源共享的強化與隱私權利的保護在某種程度上構成了一種困境。網格化管理的進一步發展必須推進資源在廣度、深度上的進一步共享，而這有可能推動政府公權力深入到公民私人領域，導致公民隱私權利受到侵犯，與此同時，隨著權利意識的提高，公民在保護個人隱私權等應有權利的同時，期待政府更優質的服務，而這有可能推動政府在實施網格化管理過程中過多干涉到公民的私人生活，而在某種程度上加大了侵犯公民隱私的風險。這就是網格化管理的內在矛盾，即資源共享與隱私保護之間的矛盾，網格化管理的矛盾源自于網格化管理的自身特點以及其所處的社會環境。

資源共享作為網格化管理最大的優勢之一，在城市管理中發揮越來越大的作用，它有效解決了城市管理中的職能交叉、各自為政、資源分散、效率低下等問題，通過整合優化城市管理資源，建立全時段監控、全區域覆蓋的城市精細化管理新體系。隱私保護問題的產生，與網格化管理過多、過細地涉入到公民私人領域有關，然而精細化又是網格化管理的內在要求，這就使網格化管理陷入了進退兩難的尷尬處境。

當今社會，信息技術快速發展，公民權利意識日益強烈。一方面，信息化時代給網格化管理提供了先進的技術手段，促進了資源的共享，提高了管理的效率；另一方面，借助信息化時代的先進技術，管理部門和人員在網格化管理中侵犯公民隱私的可能性也隨之增大，而伴隨時代的進步，公民的自我權利意識逐漸強烈，對個人隱私保護等應有權利問題尤為看重，這造成了公民在對待網格化管理的問題上疑慮加大。

這些年來，網格化管理憑借資源共享的優勢得到了快速推廣，但是由于資源共享與隱私保護之間的矛盾制約，網格化管理的發展遭遇到了“瓶頸”，迫切需要緩解網格化管理的內在矛盾，由此推動網格化管理的進一步發展。

4 緩解網格化管理中資源共享與隱私保護矛盾的策略

網格化管理模式內在矛盾的緩解，不是通過資源共享與隱私保護的此消彼長來達到，因為兩者并非具有絕對排斥性，相反，兩者在某種程度上具有統一性，那就是其最終目的都是為了更好地服務公民，兩者都涉及到信息。因此，可以利用資源共享與隱私保護的統一性通過技術與管理相融合，來最終達到緩解網格化管理內在矛盾的目的。具體的思路如圖1所示。

圖1 緩解資源共享與隱私保護之間矛盾的思路

4.1 制度規范：規范網格化管理人員的行為舉止和管理工作的標準體系

無規矩不成方圓，網格化管理的發展尤為需要制度的保駕護航。制度不僅僅要規范網格化管理人員的行為舉止，還應該規范網格化管理實施中的標準體系。網格化管理將政府的社會管理深入到居民基層，涉及到公權力與私權利的碰撞，因此，如何維持公共與私人的適當距離、劃清公權與私權的界線、衡量好網格化管理的廣度與深度的適度最為重要。在這過程中，保護居民的隱私權利迫切需要規范網格化管理人員的操作和行為，通過制定具體的操作章程和實施手冊來指導和約束在實施過程中該做什么、不該做什么以及相應的獎勵和懲罰，從而保障居民在得到更精細化的管理和服務的同時享有隱私權。同時，網格化管理中的制度規范還應該包括標準體系的規范，例如，在網格化實施過程中統一管理流程、事件部件分類等標準以及不同區域資源共享的機制和原則，通過制定統一規范的標準體系，使不同區域的網格化管理系統相互兼容，進而形成合力，發揮資源共享最大效能，推動網格化管理更好更快地發展。

4.2 技術保障：提升資源共享與隱私保護的技術保障

網格化管理的應用與發展離不開先進的信息技術保障，化解資源共享與隱私保護問題的矛盾更需要技術支持，借助于先進技術，對涉及隱私的資源信息進行有效管理控制，同時，推動其余資源的最大共享化。一方面，在網格化管理強化資源共享功能上，借助當今先進的網絡技術，加快完善各級政府電子政務系統的建設，搭建網格化管理中更好的資源共享平臺，同時，借鑒“云計算”關于網絡資源被所有“云計算”的用戶共享并且可以方便地通過網絡訪問，人人都是分享者，人人也都是受益者的原理[7]，推動網格化管理系統中的資源在不同區域、不同部門，政府與社會、公民之間相互交流與共享，發揮網格化管理的最大效用。另一方面，在網格化管理隱私保護問題上，遵循“分域防護、等級保護、綜合防范、整體安全”的建設原則，通過技術保障與權限設置相結合，進一步加強網絡安全技術，例如采取訪問控制、數據加密、用戶認證、網絡監控、數據備份等綜合技術手段，防止網格化管理系統中的敏感信息泄露、信息篡改、數據破壞、惡意信息發布，以免給國家、社會、公民造成嚴重的危害。

4.3 權限管理：設置信息資源的管理等級和共享權限

網格化管理中所涉及信息數據的重要性和敏感性不盡相同，如果只是“一刀切”地全部公開或是全部保密，后果要么就是隱患無窮，要么就是因成本巨大而無法實施，那么根據信息的重要度和敏感度來劃分其隱私安全等級就顯得尤為重要。信息隱私安全等級的劃分是為了設置管理權限，依據信息的保密程度和訪問者的角色身份來進行訪問控制，不同角色身份的人員可以對不同級別的信息進行不同層次的操作，例如，可以將訪問人員的角色身份設置為普通公民、一般管理者和核心管理者，授權普通公民只可以查詢一般的信息、一般管理者可以查詢事關工作需要的部分涉密信息，核心管理者可以查詢或修改等操作全部信息的功能，然后依據不同管理的角色身份承擔相應的責任。同時，權限的設置不僅僅應用于隱私信息的保密方面，還應該涵蓋信息資源的共享方面，根據共享方等級的不同，授權保密級別不同的信息資源的共享。如此，既做到了隱私信息在存儲過程中的保密，又防止了隱私信息在傳播共享過程中的泄密，而且還可以做到事后的追責。

4.4 信息公開：劃清政府信息公開與個人隱私保護的界限

隨著社會、經濟、科技的發展，公民一方面要求保護自己的隱私，另一方面又要求了解自己應該知道的一切，甚至包括他人的某些隱私，這就導致了隱私權和知情權的沖突對立[8]。信息公開本質上是為了保障公民的知情權，是政府推行“陽光政務”、提升政府公信力的有效手段，但是，信息公開不可避免地會侵犯到公民的隱私權，所以信息公開必須權衡公開的范圍、內容等一系列問題。在網格化管理過程中，政府信息公開遵循公共利益優先與個人隱私權保護相結合原則，明確政府信息公開中個人信息征集和使用的依據、范圍、程序和目的等，劃清政府信息公開和個人隱私保護權的界限，做到該公開的信息絕不隱瞞，該保密的信息絕不公開。信息公開一方面為網格化管理提供重要的信息資源，另一方面規范隱私權的保護，如此，既有利于資源共享，也有利于隱私保護。

4.5 公民參與：引導公民廣泛參與網格化治理

公共治理倡導治理主體的多元化和自主自治的網絡體系的建立，是社會管理的發展趨勢。網格化管理作為社會管理模式的一種，其發展理應順應時代趨勢，通過引入公民參與來實現網格化治理[9]。網格化管理的發展首先需要明確其定位和發展方向，厘清其與政府治理、社區自治之間的關系。筆者認為，網格化管理應該作為政府治理和社區自治的“聯接點”，成為公權與私權之間的“緩沖區”。在這過程中，政府不再是社會管理的主導者，而是社會“游戲規則”的制定者和引導者，不是被動的管理者，而是主動的服務者，公民也不再是一味的接受者，而是重要的參與者。通過引入公民參與，由網格化管理轉變為網格化治理，實現公民的“自我管理、自我教育、自我服務”，如此，也就減少了侵犯公民隱私權的可能；與此同時，通過公民的廣泛參與，加強公民與政府的互動，實現資源在公民與政府之間的雙向流動與共享，達到網格化管理中資源共享的最大效用。

5 結語

網格化管理模式作為新時期社會管理創新的典范，一方面順應公民需求，符合精細化管理的時代要求，另一方面突出運用了先進技術和管理理念，表現出了強大生命力。

然而，事物發展從來不是一帆風順的，所謂矛盾是推動事物發展的動力。網格化管理模式關于資源共享與隱私保護問題的內在矛盾的出現，是網格化管理發展中的一道坎，也是網格化管理進一步發展的契機。通過技術與管理相融合，有效緩解資源共享與隱私保護的矛盾，進而推動網格化管理與社區自治相配合、政府管理與公民參與相結合，實現由網格化管理向網格化治理邁進，最終形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局。

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福州大學人才基金項目 (項目編號：XRC201305)。